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Son muchos los problemas sociales y territoriales que existen en Colombia, los cuales han sido heredados de las diferentes etapas de la colonización. Esta conflictividad ha generado la prolongación de muchos conflictos en las zonas rurales. Campesinos sin tierra, indígenas, afrodescendientes han luchado por proteger sus tierras de los intereses de empresarios y narcotraficantes. Es por esto que hoy el nuevo acuerdo para la paz respecto a la reforma rural integral del punto 1 y la solución al problema de drogas ilícitas del punto 4 del Acuerdo para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera están en el centro de la agenda de discusiones públicas.
Mucho se ha dicho respecto a los acuerdos alcanzados en el punto 1 de la Reforma Rural Integral y del punto 4 en cuanto a la solución al problema de drogas ilícitas alcanzados en el Acuerdo para la terminación del conflicto armado. Sin embargo entre las primeras conclusiones a las que se puede llegar comparando las anteriores propuestas de reformas rurales agrarias existentes en el país es que los acuerdos alcanzados sobre Reforma Rural Integral, no solo son constitucionales sino que además son legales. En la realidad muchos de estos acuerdos ya estaban reconocidos en los marcos normativos vigentes en Colombia, en especial la Ley 160 de 1994 el cual creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. Es que los conflictos territoriales que el país enfrenta son de tan larga data que ni los acuerdos de La Habana pudieron variar mucho las rutas que ya estaban trazadas en las normatividades agrarias del país.
De las 100 propuestas mínimas presentadas por las Farc-Ep sobre Desarrollo Rural y Agrario sólo el 2 % de sus propuestas lograron ser integradas en el punto 4 sobre solución al problema de drogas ilícitas. Se puede concluir que el nuevo acuerdo de paz, no avanzó más allá de impulsar en la agenda pública los derechos del campesinado sin tierra que estaban soterrados y sin voluntad política en la ley 160 de 1994.
Los Acuerdos alcanzados logran construir e impulsar una agenda de acciones que el propio Estado colombiano ya había reconocido de la problemática de la ruralidad colombiana, que tuvo como consecuencia la liquidación del Incoder y la creación de la nueva agencia nacional de tierra y así la definición de medidas como la realización del barrido predial, la creación de un Fondo Nacional de Tierras y la creación de mecanismos de resolución de conflictos territoriales. Algunas de estas iniciativas ya habían sido presentadas en muchas oportunidades por las movilizaciones indígenas, campesinas y afrodescendientes realizadas en los últimos dos periodos del gobierno del presidente Juan Manuel Santos.
Sin embargo es importante reconocer que entre los mayores logros del Acuerdo sobre Reforma Rural Integral alcanzados en La Habana fue que las Farc-Ep como el mismo gobierno nacional se hicieron la pregunta por la situación de las zonas rurales. Las partes de la negociación dilucidaron que muchos de estos conflictos territoriales se van a tener que resolver mediante el impulso de una agenda normativa en favor de los derechos del acceso a tierras colectivas del campesinado pobre del país. Hasta el momento esta población se había quedado rezagada en la agenda de desarrollo rural del país en temas como el reconocimiento de la constitución de las zonas de reservas campesinas. Este punto logró impulsar una importante ruta social para abordar las problemáticas del acceso a la tierra de los parceleros y comunidades campesinas que son dependientes de la economía cocalera; pero sobre todo para resaltar la importancia de la creación de la nueva Jurisdicción Agraria que tendrá como una de sus tareas resolver los conflictos por el acceso, la tenencia y el uso de la tierra caso a caso.
Reconociendo que el problema agrario del país es complejo y que en gran parte el origen de las guerrillas y sus alzamientos en armas en Colombia se originó en el contexto de las exigencias del campesinado para lograr su acceso a las tierras baldías y contra la acumulación de tierras de los colonos latifundistas, uno de los retos más importantes de la paz territorial es resolver los conflictos de tenencia, uso de la tierra y el desarrollo rural.
Es importante resaltar que en la práctica el anhelo de la reforma rural integral se enfrenta a problemas complejos y estructurales que las anteriores propuestas de normatividades agrarias iniciadas en el país a partir de 1936 con la Ley 200 -también denominada “Ley de Tierras, la Ley 135 de 1961 por medio del cual se creó el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora)- y la Ley 160 de 1994 -por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural – no han podido solucionar. Las normas anteriores se han enfrentado a problemas que ni siquiera las Farc-Ep y el gobierno nacional pudieron resolver de un solo tajo.
Entre las críticas al acuerdo logrado en cuanto a la Reforma Rural Integral del punto 1 del Acuerdo para la Terminación del Conflicto y la Construcción de Una Paz Estable y Duradera es lo referente a que el acuerdo no afectó a los grandes latifundios. Muchas de estas concentraciones de tierra se han conformado a partir del despojo de la tierra de las poblaciones más vulnerables, y aunque en la práctica eso ya se ha demostrado, el Acuerdo no incluyó una institución fuerte para devolver las tierras a las comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes del país.
En la época del pos acuerdo los latifundios asociados a empresas agrícolas nacionales e internacionales se van a seguir beneficiando de la acumulación irregular de los predios baldíos del país a través de la expedición de la Ley 1776 de Zidres. Esta norma fue impulsada por el sector empresarial de la Sociedad de Agricultores de Colombia SAC, quienes a su vez representan al sector empresarial rural a gran escala en el país. La SAC se ha opuesto históricamente al acceso y reconocimiento de los derechos a la tierra de comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes desde espacios institucionales como el Incoder y hoy la Agencia Nacional de Tierras ANT.
En el análisis mediático del punto 1 se ha enfatizado que el sector agropecuario a gran escala se verá afectado en el proceso de adjudicación de terrenos baldíos pues se formalizarán siete millones de hectáreas para el campesinado pobre y sin tierra. A su vez, hay una preocupación por la manera en que se van a desarrollar los conflictos territoriales existentes por el traslape con territorios indígenas, afrocolombianos y zonas de especial interés ambiental como las zonas de reserva forestal y los parques nacionales naturales.
Según cifras del Censo Nacional Agropecuario de 2014 el 87,2 % del área territorial de los territorios étnicos representa el 30 % de los territorios de conservación de bosques del país. A su vez, el Censo reveló que el 39,8 % del territorio nacional es de propiedad de los pueblos étnicos del país; del cual 31,2 millones de hectáreas se encuentran titulados a resguardos indígenas y cerca de 2,6 millones de hectáreas más se encuentran sin proceso de titularidad. Sobre las comunidades afrocolombianas 4,7 millones de hectáreas se encuentran titulados a territorios colectivos de comunidades negras y 1,3 millones de hectáreas se encuentran en mora de titulación.
Una problemática grande es que gran parte de estos territorios colectivos de comunidades étnicas se encuentra ocupada por comunidades campesinas sin tierra que hoy reclaman su derecho a acceso a tierras comunales y reconocimientos de zonas de reservas campesinas. Uno de los grandes retos que enfrenta la implementación del punto 1 y el punto 4 es lo referente a resolver a escala territorial los conflictos de tenencia territorial que la institucionalidad agraria del país no ha podido resolver.
El Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) del punto 4 es quizás uno de los mejores acuerdos logrados pues construyó una importante ruta social que prevé atender de forma múltiple la dependencia de comunidades locales a la economía de los cultivos de uso ilícito. Este acuerdo intenta responder de manera integral y de forma múltiple a las diferentes causas que generan la proliferación de estos cultivos a través de acciones integrales que le permitan transitar a las comunidades, municipios y poblados enteros de una economía ilícita a una lícita y a generar un desarrollo sostenible con el ambiente.
Este acuerdo ha sido catalogado por algunos como el centro de la Reforma Rural Integral. Por ejemplo uno de los puntos nodales del Programa de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito del PNIS es lo referente a la formalización de tierras a través del Fondo de Tierras. Esta política parte del reconocimiento de diagnósticos territoriales comunitarios del problema de cultivos de usos ilícitos en los territorios. En este sentido uno de los retos y oportunidades en la implementación de este Acuerdo es lograr resolver los conflictos territoriales que tienen los territorios campesinos, indígenas y afrocolombianos frente a la proliferación de cultivos de uso ilícito.
Uno de los grandes avances en la discusión fue reconocer que la presencia de cultivos de uso ilícito es un problema de necesidades y alternativas económicas. Y que el problema de la sustitución no es la ilegalidad propiamente sino la necesidad de generar economías que compitan con las economías ilegales en términos de mercado. Si se logra la implementación efectiva de este acuerdo el país avanzará en trabajar con las comunidades una cultura de desarrollo productivo rural que apueste por las economías licitas en sus territorios. Que se pueda lograr este cambio dependerá de la creación de la voluntariedad y concientización de las poblaciones rurales para decidir no involucrarse en la siembra y producción de cultivos de uso ilícito.
Sin embargo es importante destacar que la siembra de los cultivos -especialmente de la hoja de coca- en muchas de estas regiones ha resultado mucho más rentable que otras economías. Por tanto si no se garantiza efectivamente la construcción participativa y concertada con las comunidades y autoridades locales, regionales y naciones de la puesta en marcha de los planes nacionales de sustitución, la promoción de la sustitución voluntaria y la generación de políticas y oportunidades productivas para los colonos y cultivadores –todo esto con el aumento de la presencia del Estado por medio de unos servicios integrales para el desarrollo económico, social y de derechos humanos de las comunidades- va ser difícil lograr resolver los conflictos de uso del suelo generados por las economías de uso ilícito.
Los procesos de formalización de tierra y los incipientes procesos de restitución de derechos territoriales impulsados en la implementación de la Ley 1448 de 2011 a los sectores campesinos y los Decretos Ley de víctimas de los pueblos étnicos 4633 y 4635; han evidenciado problemáticas estructurales respecto a los conflictos por la tenencia que la institucionalidad agraria del país no ha podido resolver. Las principales barreras en estos procesos han sido la falta de demarcación y registro de los territorios indígenas y afrodescendientes que han sido ocupados por terceros que reclaman la adjudicación de estos como baldíos.
A su vez la conflictividad de los procesos agrarios de titulación, devolución y restitución de estos territorios étnicos se han complejizado por la proliferación de economías ilícitas asociadas a dinámicas del conflicto armado y la valorización de las tierras que se ha generado por la llegada de proyectos de infraestructura y megaproyectos. Estos cambios han generado mayor ocupación de estos territorios por sectores económicos legales e ilegales y sectores políticos que han hecho imposible la devolución de estos territorios.
La institucionalidad agraria del país ha sido incompetente para resolver estas problemáticas porque carece de rutas sociales para la resolución de conflictos territoriales y por el contrario se ha dedicado históricamente a agudizar los conflictos territoriales. Esto ha sucedido por las debilidades que presenta el diseño institucional de la entidad encargada de la titulación de tierras, antes el Incoder hoy la Agencia Nacional de Tierras - ANT. Otro de los inconvenientes ha sido la ausencia de una apropiación presupuestal robusta para resolver el problema de la titularidad, tenencia, restitución y protección de los derechos territoriales de los campesinos, indígenas y afrocolombianos del país. Sin que el Estado destine los recursos económicos para garantizar los derechos territoriales de las comunidades históricamente discriminadas, el problema de la distribución desigual de la tierra seguirá en el corazón del debate en Colombia.
El actual proceso de restitución de tierras ha evidenciado que gran parte del conflicto territorial que existe en Colombia lo ha originado la propia institucionalidad de tierras del Estado colombiano en sus diferentes momentos históricos. A su vez muchas de las sentencias de restitución que se han logrado expedir a la fecha nuevamente ordenan a la institucionalidad de tierras resolver los conflictos agrarios de tenencia. Esto ha generado un círculo vicioso donde la institucionalidad sigue siendo incapaz de resolver los problemas de tenencia, formalización y seguridad jurídica de la propiedad porque las entidades encargadas aún presentan los problemas de debilidad institucional anteriormente mencionados.
Esta problemática la podemos evidenciar en los primeros casos de restitución de tierras que se expidieron. Después de cinco años de expedición de la Ley 1448 de 2011 y los Decreto Ley Étnicos 4633 y 4635 de 2011 a la fecha no se han logrado cumplir con las ordenes de restitución. Los campesinos del toco, propietarios de un predio ubicado en el corregimiento los Brasiles, del municipio de San Diego en el departamento del Cesar, no han podido regresar a sus territorios aunque han logrado siete sentencias de restitución a su favor. Hoy en día el Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras - ANT, no ha podido resolver los problemas de tenencia y titularidad de estos predios. Sobre las primeras sentencias de restitución de los pueblos étnicos se puede evidenciar la misma problemática.
Respecto a las ordenes emitidas por las sentencias a la Agencia Nacional de Tierras no han logrado avances en la protección, saneamiento de la titularidad de las tierras indígenas; como son los casos: del reguardo indígena de Nuevo Espinal en el departamento de la Guajira, del territorio del pueblo yukpa de menkue, misaya, la pista e iroka, ubicados en el municipio de Codazzi en el departamento de Cesar; el resguardo de San Lorenzo localizado en el departamento de Caldas; el territorio del pueblo awa de Planadas telembí; troqueria pulgande palicito, tortugaña telembí y pipalta palví yaguapí y A. ñambí Piedra Verde situados en el departamento de Nariño; de los resguardos del pueblo embera del Alto Andagueda; chidima y pescadito localizados en el departamento del Chocó y el territorio ancestral de canalitojo del pueblo sikuani, amorua y saliva en el departamento del Vichada, así como en la reserva la fuga y caño ovejas en el departamento del Meta.
En lo referente a las sentencias de restitución de los consejos comunitarios de comunidades negras se presenta la misma dificultad, pues no existen avances en los procesos ordenados por los jueces frente a la protección y restablecimiento de derechos territoriales por la Agencia Nacional de Tierras. Esto ha ocurrido en los casos de: cocomopoca en el municipio de bagado; la larga tumarado; pedeguita y mancilla ubicados en el municipio de Riosucio en el departamento del Choco; el río yurumanguí ubicado en el municipio de Buenaventura en el departamento del Valle del Cauca; el territorio de la toma ubicado en el municipio de Suárez; el territorio zajon garrapatero situado en el municipio de Santander de Quilichao; y el territorio de la Nueva Esperanza localizado en el departamento del Cauca; los territorios de Alto Mira, Bajo Mira y Frontera ubicados en el municipio de Tumaco en el departamento de Nariño.
Los problemas generados por la conflictividad de tierras se han incrementado en gran medida por la falta de respuesta institucional efectiva para resolver los procesos de tenencia y titularidad. Este proceso sigue generando amenazas y asesinatos a los reclamantes de tierras; lo que evidencia que los problemas de la institucionalidad encargada de resolver los problemas de acceso, formalización y restitución de tierras en el país continúan de manera violenta e inacabada para los pueblos étnicos.
La construcción de la paz sostenible y duradera no solo debe constituir la dejación de las armas, sino que el gran desafío sigue siendo resolver los problemas de la tenencia de la tierra, la resolución de los conflictos territoriales, así como lograr el acceso de los pequeños y medianos agricultores del campesinado a la tierra, y resolver las necesidades de titulación, devolución de territorios de pueblos indígenas y afrodescendientes, que no se ha podido lograr con las diferentes discusiones que se han impulsado sobre la reforma rural agraria de la Ley 160 de 1994, la Ley 1448 y los Decretos Étnicos 4633 y 4635 de 2011 sobre restitución de tierras; problemáticas a las que se enfrentan los acuerdos 1 sobre Reforma Rural Integral y la solución del problema de drogas ilícitas; referente al programa de sustitución de cultivos de uso ilícito.
Patricia Tobón Yagarí. Abogada indígena del pueblo Embera, investigadora y consultora en temas de derechos étnicos territoriales, socia fundadora de la Comunidad de Juristas Akubadaura, hizo parte de la Comisión que redactó y negoció el Capítulo Étnico en el Acuerdo para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
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