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Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Colombia. Impactos sobre la agricultura y la economía campesina

[1]El comercio puede ser un motor para el crecimiento económico y la reducción de la pobreza siempre y cuando sus reglas funcionen en beneficio de la gente pobre y los países en desarrollo. Más allá del crecimiento de las exportaciones estadounidenses, éste debe ser un objetivo central de la política de comercio de Estados Unidos, lo que requiere considerar en las negociaciones las asimetrías en el desarrollo de los países y definir reglas del comercio que dejen el espacio para que los países en desarrollo puedan implementar políticas para fomentar el crecimiento y avanzar en la reducción de la pobreza y la desigualdad. En su actual forma, el TLC no pasa la prueba por dos razones fundamentales:

En primer lugar, la violencia, la impunidad y la constante violación de derechos humanos en Colombia perpetúan un ambiente de exclusión de sectores importantes de la población, particularmente los más vulnerables y desfavorecidos, que además de sufrir las consecuencias de la violencia y la intimidación, no logran beneficiarse del crecimiento económico y las oportunidades comerciales. En segundo lugar, varias de las disposiciones irían en detrimento de los segmentos más vulnerables de la población. En particular aquellas relacionadas con la agricultura destruirían los medios de vida de muchos pequeños productores, que conforman el 38% de los hogares rurales colombianos (12% en el ámbito nacional)[2] .

Este artículo se centra en la segunda de las razones, para lo cual presenta una caracterización de la economía campesina en Colombia, un análisis de la negociación agrícola incluida en el TLC con los Estados Unidos y finalmente una cuantificación del impacto que esa negociación tendría sobre los pequeños productores y los medios de vida rurales.

Quiénes son los pequeños productores?

Más de 11 millones de personas, casi una cuarta parte de los ciudadanos colombianos, viven en zonas rurales. Las dos terceras partes de estos habitantes rurales vive en situación de pobreza y casi una tercera parte de éstos viven en condiciones de pobreza extrema.[3]

Las zonas rurales se caracterizan además por altos niveles de desigualdad. Particularmente la distribución de la tierra en Colombia es altamente desigual. Según cálculos recientes, un 0,5 % de los propietarios poseen  el 60% de la tierra.[4] Datos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), muestran de manera preocupante una tendencia reciente hacia una mayor concentración de la tierra. El porcentaje de propiedades con una extensión mayor de 200 hectáreas creció de un 47,1% en 1984, a un 68,3 % en 2000 y alcanzó un 76,1 % en 2005 [5]. Las fincas con menos de tres hectáreas sumaban un 2,9 % del total de la tierra en 1984 y cubrían solo un 1,9 % en 2005.   Gran parte de este incremento en la concentración de la tierra ha ocurrido a través de la violencia, generando desplazamientos masivos internos. Un total de 5,5 millones de hectáreas de tierra fueron usurpadas o abandonadas en Colombia como resultado del desplazamiento interno, entre enero de 1998 y Julio de 2008. Esto incluye 1,1 millones de hectáreas que habían estado en producción agrícola, de las cuales un 39% eran fincas de menos de 5 hectáreas. La pérdida total de ingresos como resultado de este desplazamiento durante ese período de 10 años, ha sido calculada en 49,7 billones de pesos colombianos (pesos en 2008), lo cual equivale al 11,6 % del PIB de Colombia en 2007[6].  

El rol de los pequeños/as productores/as en la economía rural de Colombia no ha sido estudiado con profundidad en el pasado [7]. Sin embargo, un nuevo estudio llevado a cabo por unos respetados economistas colombianos –referido de aquí en adelante como Garay et.al (2009)-- aporta información importante sobre la economía de la pequeña producción agrícola e indica cómo puede ésta ser afectada por el TLC [8]. 

En 2005 había 3.668.930 colombianos trabajando en el sector agropecuario, lo cual equivale al 21% de la fuerza laboral del país, según Garay et.al. (2009).  El 48% de estos (1.776.253), eran pequeños productores (entendidos como los trabajadores independientes que no tenían empleados permanentes), el 21% eran jornaleros, el 15% eran trabajadores asalariados, el  9% eran trabajadores familiares  y el 6% eran patrones o empleadores.

La importancia de los trabajadores independientes – entendiendo éstos como una aproximación de los pequeños/as productores/as- se hace más evidente por el hecho de que ellos comprenden un 55% de los hogares ocupados en actividades agropecuarias y un 38% del total de hogares rurales. El promedio de ingresos de estos hogares es menor que el salario mínimo y es predominantemente dependiente de la agricultura – 65 % de su propia producción, 4% de otros trabajos agropecuarios, 25% de actividades  económicas en otros sectores y el restante 6% de fuentes no laborales.

Los pequeños productores se caracterizan como tales por el tamaño de sus tierras y la cantidad de animales  que poseen. Utilizando datos de la Encuesta Nacional Agropecuaria de 2005 en Colombia, Garay et.al. (2009), encontraron que las unidades productivas campesinas representaban el 50% de los cultivos transitorios (granos básicos, tubérculos y vegetales), y un 48% de los cultivos permanentes (principalmente café y frutas). En particular, las unidades campesinas aportaban el 83% de la producción de trigo del país, el 81% de los frijoles, el 79% de la cebada, el 71% de la producción tradicional de maíz amarillo  y el 61% de la producción tradicional de maíz blanco. Ellos también mantenían el 35% de la producción de cerdos del país, el 17% de los pollos y el 17% del ganado bovino- el último dedicado más a la producción lechera que a la producción de carne.

De tal manera que la economía campesina sostiene una parte significativa de los hogares rurales, en particular aquellos con bajos niveles de educación, pocos activos y escasas alternativas económicas. Al mismo tiempo que aporta  la provisión de una parte importante de los  alimentos de consumo interno.  En efecto, producen cerca del 40% de los alimentos de la canasta básica que se consume en Colombia [9],

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Disposiciones sobre la agricultura en el TLC: el problema

Las disposiciones sobre agricultura incluidas en el TLC no tienen en cuenta las asimetrías entre Colombia y los Estados Unidos ni en términos de desarrollo ni en términos de las políticas agropecuarias. En efecto, el elevado nivel de subsidios que recibe la agricultura en los Estados Unidos distorsiona el comercio y como resultado, Colombia se vería obligada a abrir completamente su mercado a las empresas agropecuarias subsidiadas por los Estados Unidos, sin recibir un acceso substancialmente nuevo al mercado de los Estados Unidos, más allá del que le fue concedido por el programa de comercio preferencial andino, vigente desde 1991. De tal manera que las exportaciones agropecuarias provenientes de los Estados Unidos desplazarían a los productores/as locales que no podrían competir  con los productos subsidiados.

Además, las disposiciones del TLC, implican que Colombia desmantelaría sus principales herramientas de política publica para la protección  de la producción de los pequeños/as productores/as: se vería obligada a renunciar al Sistema Andino de Franja de Precios, así como eliminar su mecanismo de administración de contingentes que garantiza la compra del producto interno, y tendría que eliminar totalmente los aranceles aduaneros. Sin embargo, los subsidios agropecuarios de los Estados Unidos, que distorsionan el comercio, no serían afectados. Además, el TLC le concede a los Estados Unidos amplios contingentes libres de arancel a algunos productos sensibles para Colombia, los cuales entrarían en vigencia de forma inmediata y haría que los períodos más amplios para el desmonte de los aranceles de dichos productos ya no tengan ningún significado (ver Tabla 1). Muchos de estos contingentes, incluso para productos considerados sensibles para Colombia, exceden las importaciones del país provenientes de los Estados Unidos, y en muchos casos exceden el total de importaciones de estos productos provenientes de todo el mundo. De esta manera, la ampliación de los plazos para la eliminación de los aranceles sobre estos productos ni siquiera proveería un alivio para los productores nacionales en el corto plazo.

Colombia estaría imposibilitada de excluir de la eliminación de aranceles a cualquiera de sus productos sensibles y no podría recurrir a un mecanismo efectivo de salvaguarda. Además, si Colombia llegara a negociar unos aranceles agropecuarios más bajos con otro socio comercial, el TLC obligaría a Colombia a conceder la misma reducción arancelaria a los Estados Unidos. Sin embargo, los Estados Unidos no establecieron un compromiso similar recíproco.

Otra herramienta de política que Colombia perdería es el Mecanismo Público de Administración de Contingentes, a través del cual se conceden cuotas para la importación de  algunos productos agropecuarios (arroz, soya, maíz amarillo, maíz blanco, sorgo y algodón), con un arancel preferencial a los importadores que también adquieren productos agropecuarios internos. El principal objetivo de este mecanismo es permitirles a los productores/as nacionales obtener precios competitivos para sus cosechas.

A pesar de que el TLC incluye un mecanismo de salvaguarda, éste es débil y temporal.  Una caída de precios  lo haría inútil, ya que el mismo sólo podría ser activado en caso de un incremento en el volumen de importaciones y no por una caída de precios. Además, este mecanismo solo estaría disponible durante el período de transición, hasta que se haya eliminado totalmente  el arancel. Colombia también tendría que renunciar a su derecho a utilizar la salvaguardia que tiene la OMC actualmente o cualquier otra que pueda llegar a ser establecida por la OMC en el futuro.

Es importante destacar que la no exclusión de productos por parte de Colombia, mencionada previamente, contrasta con el tratamiento para los Estados Unidos. En efecto, el TLC le permitiría a este último país la exención de 47 líneas  arancelarias para proteger el azúcar y los productos relacionados con ésta [10],cuya importancia relativa es mínima para la economía de los Estados Unidos. Como resultado, los productores colombianos no sólo perderían su participación en el mercado nacional, sino que tendrían escasas oportunidades de expandir sus exportaciones de azúcar, a pesar de que éste es precisamente el producto del país con el mayor potencial adicional de exportación.

Aparte del azúcar, casi todas las exportaciones tradicionales de productos agropecuarios colombianos tienen acceso actualmente al mercado de los Estados Unidos, libre de aranceles, bajo la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas. Sin embargo, la expansión de las exportaciones de otros productos de Colombia hacia los Estados Unidos aún enfrenta múltiples obstáculos, tales como: estándares sanitarios y fitosanitarios y estándares de calidad y empaque.

 

Efectos del TLC sobre la producción agropecuaria en Colombia

La eliminación de los aranceles y otras herramientas de salvaguardia a los productos agropecuarios de los Estados Unidos, que compiten directa o indirectamente (como sustitutos), con la producción nacional, conllevará una caída en la producción en Colombia en sectores donde los precios de los productos importados de los Estados Unidos estén por debajo de los precios de los productores/as nacionales. Eso sucederá cuando sean reducidos los aranceles y cuando entren en vigencia extensos contingentes libres de aranceles. La Tabla 1 muestra los productos agropecuarios que son importantes para Colombia y que serían afectados como resultado del TLC.

Garay et.al. (2009), calcularon los precios internos en Colombia para varios de estos productos tanto con el TLC como sin éste. El estudio utilizó funciones de oferta para calcular la baja en la producción  que resultaría de la caída de los precios (no había una función de oferta disponible para vegetales, así que se asumió una oferta perfectamente inelástica al precio). La Tabla 2 muestra los efectos sobre la producción de importantes productos alimenticios para el mercado interno en Colombia, como resultado del TLC.

La caída prevista en el valor de la producción de estos productos alimenticios en Colombia, que sería causada por las disposiciones del TLC, es bastante significativa. Debido a los grandes contingentes libres de aranceles que entrarían en vigencia de manera inmediata, es muy probable que esta caída en la producción ocurra mucho antes de que los aranceles sean completamente eliminados. 

Tabla 1 -  Actividades agropecuarias de Colombia que compiten con importaciones: producción de Colombia, importaciones de Colombia y exportaciones de Estados Unidos en 200

ACTIVIDAD	SUMINISTRO DOMESTICO (1)	EXPORTACIONES EEUU (2)
	AREA CULTIVADA - PRODUCCION - IMPORTACIONES (Has) (TON) ( TON)	(TON)
Granos
Maíz	626.616 1.370.457 3.309.195	56.837.895
Arroz	460.767 2.493.118 30.790	2.631.403
Sorgo	44.528 137.362 67.041	5.610.457
Trigo	18.539 44.374 1.285.968	32.990.625
Cebada	2.305 3.939 248.605	730.379
Legumbres
Fríjoles	130.656 156.236 29.111	308.440
Arvejas	26.828 45.725 43.920	466.423
Semillas oleaginosas
Soya	28.876 55.271 332.064	29.776.868
Vegetales
Cebollas	22.760 496.677 44.713	280.156
Tomates	15.605 476.985 3.752	161.339
Zanahorias	12.364 270.201 63	116.782
Otros
Papas	163.505 2.986.215 0	337.379
Algodón (3)	54.914 48.091 53.307	3.258.111
Animales de cría
Pollo (4)	N.A 924.662 26.823	3.175.549
Cerdo (4)	N.A 173.558 8.203	1.225.397

Fuente: Garay et.al (2009). (1) Ministerio de Agricultura, Libro anual de Estadísticas 2007; Agronet; ACP para cerdos. (2) FAS (Oficina del Servicio Exterior Agrario)- USDA. (3) Producción de fibra de algodón, (4) Incluye preparaciones.

 

Tabla2 – Efectos del TLC sobre Ciertos Productos Agropecuarios en Colombia que Compiten con exportaciones de Estados Unidos  

Fuente: Garay et.al (2009). Nota: Estos cálculos son para un escenario de rango medio, en el cual se ha asumido que los precios y la tasa de cambio están en un nivel promedio. N.A,= no aplica.

	PRODUCTO AGRICOLA		Cambio en precio		Cambio en área cultivada		Cambio en producción		Cambio en valor de producción
Arroz   Maíz amarillo Maíz blanco   Sorgo   Trigo   Frijoles   Arvejas   Cebollas   Tomates   Zanahoria   Pollo   Cerdo		-20% -19% -19% -35%   -41% -24% -21% -54%     -42% -21% -18% -52%   -41% -40% -42% -66%   -25% -77% -49% -62%   -55% -34% -54% -79%   -15% 0% 0% -15%   -15% 0% 0% -15%   -15% 0% 0% -15%   -15% 0% 0% -15%   -51% N.A. -35% -68%   -28% N.A. -51% -65%

 

¿De qué manera afectará negativamente el TLC a los pequeños/as productores/as en Colombia?

Los productores/as agropecuarios serán afectados de manera diferente dependiendo de qué producen y si estos productos competirían con importaciones de los Estados Unidos. En términos generales, los productores/as con suficientes activos, acceso al crédito y capacidad técnica, podrían estar en capacidad de ajustarse a las pérdidas e invertir en productos diferentes que no compitan con las importaciones de los Estados Unidos. Pero éste no es el caso de los campesinos/as quienes, como hemos mencionado anteriormente, tienen un bajo nivel de educación, pocos activos y pocas alternativas económicas. Además, estudios de caso han demostrado que la pobreza y la ausencia de alternativas económicas han empujado, durante mucho tiempo, a los pequeños/as productores/as hacia el cultivo ilícito de coca, particularmente en regiones del país donde la situación económica y la presencia de actores armados hacen que las condiciones de vida sean las más precarias[11]. Sería un gran fracaso para la política de los Estados Unidos, si el TLC llegara a empujar a más pequeños/as productores/as hacia la producción de drogas.

Los pequeños/as productores/as con mayor afectación serían aquellos que dependen de productos que están altamente subsidiados en Estados Unidos. La cuantificación efectuada por Garay et al. muestra que el 71% de los hogares campesinos vería una reducción en sus ingresos. Para el 14% se trataría de una afectación plena en tanto todos sus cultivos se verían afectados y otro 14% tendría una afectación alta, mientras que para el 13% sería moderada y para el 31% baja. En promedio, el ingreso agropecuario de los hogares campesinos se reduciría en un 16,1%, lo que representaría una reducción promedio del 10,5% en los ingresos totales de los hogares (ver Tabla 3).

Tabla 3.  Ingreso Promedio Mensual de los Hogares de Pequeños Productores Diferenciados por Categorías de Impacto – Con y sin TLC

Categoría de Impacto (% de Hogares Campesinos)	Ingreso Promedio por Hogar sin TLC     (Pesos colombianos en 2005)			Ingreso Promedio por Hogar bajo el TLC     (Pesos Colombianos en 2005)			Porcentaje de Cambio Resultante del TLC
	Ingreso     Neto de     la Agr.	Otro Ingreso	Total Ingreso	Ingreso     Neto de     la Agr.	Otro Ingreso	Total Ingreso	Ingreso     Neto de     la Agr.	Otro Ingreso	Total Ingreso
Pleno   (14%)	220,175	120,025	340,200	65,593	120,025	185,618	-70.2%	0.0%	-45.4%
Alto   (14%)	220,175	120,025	340,200	113,330	120,025	233,354	-48.5%	0.0%	-31.4%
Moderado   (13%)	220,175	120,025	340,200	164,597	120,025	284,621	-25.2%	0.0%	-16.3%
Bajo   (31%)	220,175	120,025	340,200	208,567	120,025	328,591	-5.3%	0.0%	-3.4%
Ningún Impacto   (29%)	220,175	120,025	340,200	220,175	120,025	340,200	0.0%	0.0%	0.0%
Total	220,175	120,025	340,200	184,617	120,025	304,642	-16.1%	0.0%	-10.5%

Fuente: Garay et.al (2009). Nota: Estos cálculos son para un escenario de rango medio, en el cual se ha asumido que los precios y la tasa de cambio están en un nivel promedio.

Este análisis debería suscitar preocupación. Bajo el TLC, los pequeños/as productores/as y los hogares campesinos, en general verían caer sus ingresos netos por encima del 16%. Pero el  impacto no sería distribuido de manera equitativa, aquellos con menor cantidad de tierra, y por lo tanto con menores recursos y una mayor vulnerabilidad, sufrirían los peores efectos. Esto aumentaría aún más la desigualdad rural. Casi medio millón de pequeños/as productores/as verían caer sus ingresos a la mitad o más, y más de 560.000 hogares campesinos sufrirían una disminución en el total de sus ingresos entre un 16 y un 45%.

 

Conclusión

El TLC negociado con Colombia bajo la administración Bush agravaría la pobreza de aquellos que dependen de la agricultura como su medio de vida. Por lo tanto, este tratado no debería ser ratificado en su forma actual.  El TLC posibilitaría la entrada de productos agropecuarios subsidiados de  los Estados Unidos que entrarían a competir con la producción campesina y eliminaría las herramientas de política publica restantes que tiene el Estado colombiano para proteger a los pequeños/as productores/as y la producción nacional. Como resultado, muchos pequeños/as productores/as perderían sus medios de vida y encontrarían muy pocas alternativas para sostener sus hogares.

Este grave perjuicio para los pequeños productores se sumaría a los ya profundos efectos que sufren por causa del conflicto armado, incrementando así, las presiones para que las poblaciones rurales, por ausencia oportunidades económicas licitas,  se inserten en cultivos de uso ilícito y se incorporen a la dinámica del conflicto.

Así las cosas, las disposiciones del TLC en el campo de la agricultura beneficiarían a las industrias y los productores agropecuarias de Estados Unidos a costa de los pequeños/as productores/as colombianos. Este resultado no beneficia ni a Estados Unidos ni a Colombia. De hecho, teniendo en cuenta las grandes asimetrías, en términos de desarrollo y pobreza entre los dos países, un tratado de comercio debería  posibilitar el resultado  contrario. Pero tal y como está negociado, el TLC exacerbaría el problema de pobreza y desigualdad de Colombia, que por otro lado, con la ayuda externa y las políticas antinarcóticos y de seguridad nacional,  el mismo EE.UU busca reducir.

 

1 Este documento es un extracto de: “Comments concerning the United Status Free Trade Agreement witl Colombia”, presentado al Representante Comercial de los Estados Unidos por Oxfam América y la Oficina de Asuntos Colombianos en Estados Unidos (USOC), el 15 de septiembre  de 2009.
2. Luis Jorge Garay Salamanca, Fernando Barberi Gómez e Iván Cardona Landínez (2009) Impactos del TLC con Estados Unidos sobre la Economía Campesina en Colombia, Bogotá.
3. Datos de Agosto de 2009 presentados por el DANE y el DNP, para el año 2008,  ubican los niveles de pobreza para la población por fuera de las 23 ciudades más grandes del país en un 65,2% y el nivel de pobreza extrema en un 32,6%.                                                                                  
4.CID (Centro de Investigación para el Desarrollo), Universidad Nacional de Colombia (2006), Bienestar y Macroeconomía 2002-2006.
5.Fuentes: Datos de 1984 y 2000:  S. Kalmanovitz y E. López, La Agricultura Colombiana en el Siglo Veinte, Bogotá, 2005. Datos de 2005: Centro de Investigación para el Desarrollo (CID-UN). En ambos casos, los datos están basados en estadísticas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).
6. Fuente: Comisión de Seguimiento a la Política Pública del Desplazamiento Forzado. El reto ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado: reparar de manera integral el despojo de tierras y bienes, Volumen V. Bogotá, abril 2009.
7.Ver en particular: 1) Misión de Estudios del Sector Agropecuario (1990), El Desarrollo  Agropecuario en Colombia. Tomo I. Ministerio de Agricultura, Departamento Nacional de Planeación, Bogotá. 2) Maldonado, J., Moreno, R., Varas, J. (2007), Impactos del TLC Sobre la Agricultura Familiar y Políticas Compensatorias: Caso Colombia. CEDE- Universidad de los Andes, FAO, BID, Bogotá.
8.Luis Jorge Garay Salamanca, Fernando Barberi Gómez e Iván Cardona Landinez, Impacto del TLC con Estados Unidos sobre la Economía Campesina  en Colombia, Bogotá, septiembre 2009.
9.Con base en la más reciente canasta básica de alimentos establecida por el DANE, la producción agrícola pequeña aporta una porción significativa-35% de la dieta de los colombianos. Este porcentaje no incluye su participación en los insumos de algunas materias primas para la industria alimenticia (café y oleaginosas), o para las industrias no alimenticias o de exportación (café, fibra de fique, tabaco, cebada, coca, amapola y marihuana). Fuente: Jaime Forero, Economía campesina y sistema alimentario en Colombia: aportes para la discusión sobre seguridad alimentaria. Bogotá, 2003.
10Las líneas de aranceles exentas incluyen ciertos productos con contenido de azúcar, así como productos con un alto contenido de azúcar que no son para el consumo directo.
11.Andrés García y Liliana Moreno, Incentivos y motivaciones de los campesinos de la región del Patía para adoptar o abandonar los cultivos de coca para uso ilícito – Un estudio de caso, Bogotá, junio 2009. El estudio analiza porqué los campesinos han escogido cultivar ilegalmente la coca en los departamentos de Nariño y Cauca.