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Comisión Colombiana de Juristas [1]
Proyecto de ley No. 030 de 2006-Senado y 210 de 2007 Cámara “por el cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER- y se dictan otras disposiciones”
El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, presentó ante el Congreso de la República el proyecto de ley 030 de 2006-Senado, 210 de 2007-Cámara, por medio del cual se establece el llamado Estatuto de Desarrollo Rural. A pesar de las críticas y manifestaciones de rechazo en contra del proyecto por parte de varios representantes de las comunidades campesinas, indígenas, afrocolombianas y de algunos voceros de la sociedad civil, ante las graves implicaciones que acarrea en materia ambiental y de tierras, el proyecto fue aprobado último debate en Plenaria de Cámara.
Algunos de los aspectos más preocupantes del proyecto aprobado son los siguientes [2] :
El proyecto de ley crea un subsidio para la compra de tierras como mecanismo para dar cumplimiento a la obligación del Estado, prevista en el artículo 64 de la Constitución, de promover el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra. El otorgamiento de dicho subsidio estará sujeto a la demanda y no será de libre concurrencia, quedará condicionado a la presentación de un proyecto productivo rentable, previamente identificado, debidamente justificado y adaptado a las condiciones de los mercados internos y externos (según el numeral 3º del art. 4º del proyecto de ley).
Dicho subsidio no contribuye al desarrollo rural, no garantiza la protección especial que el Estado debe brindar a los campesinos en relación con el acceso progresivo a la tierra y vulnera el derecho a la igualdad de los trabajadores agrarios. Esto se explica porque, para acceder al subsidio, los campesinos tendrían que asumir un enfoque eminentemente empresarial, que no es al cual la mayoría de ellos están habituados, y que desconoce su concepción autóctona o tradicional del desarrollo.
Con esto se le impediría a la población campesina la realización del derecho al uso y goce de la tierra, al ponerla en una situación de desventaja frente a los empresarios y productores que rigen su actividad económica por los principios de la competencia dentro de un sistema de producción empresarial. El proyecto de ley, al no permitirle al campesino elegir la alternativa productiva que mejor se ajuste a sus necesidades y concepciones culturales, le estaría imponiendo una situación de subordinación a una lógica empresarial, ajena a sus costumbres, para poder acceder a los beneficios previstos en el Estatuto. Esta situación, además de la violación del derecho a la propiedad y a otras formas de acceso a la tierra, implica la vulneración de otros derechos fundamentales, como el derecho al trabajo digno, el derecho a una alimentación adecuada, el derecho a la vida en condiciones dignas y el derecho a la igualdad.
El proyecto de ley aprobado lesiona la autonomía de los pueblos indígenas en cuanto a la determinación de sus propias formas de creación y desarrollo como colectividades, al preceptuar en el artículo 118 (artículo 106 del texto aprobado en Senado) que las solicitudes de constitución, reestructuración y saneamiento de los resguardos indígenas deben articularse de manera obligatoria a los procesos y decisiones de ordenamiento territorial. A pesar de que establece esa condición de manera temporal, hasta tanto la ley orgánica de ordenamiento territorial regule la constitución de entidades territoriales indígenas, no dispone de un término preciso durante el cual los resguardos estarán sujetos al control del ordenamiento territorial. Por ello, esa subordinación puede llegar a ser indefinida, en contravía del mandato según el cual este tema es de reserva de ley orgánica [3] . En todo caso, se desconoce que someter las dinámicas de los resguardos indígenas al régimen de ordenamiento territorial impide la efectiva vigencia de su derecho a la autonomía [4] .
Igual ocurre con el control o verificación estatal de la función ecológica y social de la propiedad colectiva (prevista en el artículo 118 del proyecto de ley), ya que sujeta a las comunidades indígenas a la vigilancia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y del Incoder, desconociendo las tradiciones de las comunidades, que tienen percepciones propias de dichas funciones. Tal verificación externa de la función de la propiedad se reitera en el artículo 120 del proyecto respecto de los territorios de las comunidades negras.
Por tratarse de un proyecto de ley que afecta directamente los derechos colectivos de las comunidades indígenas y afrocolombianas [5], el Gobierno estaba obligado a propiciar mecanismos efectivos y razonables de participación para dichas comunidades [6]. Conforme al Convenio 169 de la OIT, en estos casos es obligatorio consultar a las comunidades por tratarse de medidas legislativas que pueden afectarlas directamente, de tal manera que las entidades que promovían el proyecto debían brindarles las oportunidades necesarias y los mecanismos adecuados para que pudieran participar activamente e intervenir en su modificación [7].
De acuerdo con la Corte Constitucional, el derecho de consulta tiene el carácter de fundamental [8] y se debe aplicar de conformidad con los usos y costumbres de la etnia afectada, de manera que, cuando no se realice, es posible interponer una acción de tutela para evitar la afectación de los derechos de las comunidades indígenas y tribales mientras los proyectos no sean aprobados, o una acción pública de inconstitucionalidad, luego de su aprobación [9]. El desconocimiento de la obligación de consultar a las comunidades radica fundamentalmente en la constatación de que varios aspectos del proyecto tocan intereses de dichas colectividades y estas no son tenidas en cuenta de una manera apropiada, ni en la formación de la ley, ni en los procedimientos previstos en la misma. Por tanto, el proyecto aprobado tiene graves vicios de inconstitucionalidad.
El proyecto de ley dispone que en los procesos de reubicación se dará prioridad a la adjudicación de tierras a los desplazados en los predios rurales que hayan sido objeto de los procesos de extinción del dominio (artículo 126 del proyecto de ley). Establecer en el marco de una ley de desarrollo rural, y en desarrollo del derecho al acceso a la tierra, una política de reparación para la población desplazada que le dé prevalencia a un mecanismo diferente al retorno, implica obviar la obligación estatal de adoptar medidas para que los desplazados puedan recuperar, siempre que sea posible, las mismas propiedades o posesiones de las que fueron despojados en condiciones que garanticen su seguridad [10].
Cuando el Estado no pueda garantizar las condiciones para que los desplazados puedan retornar a su lugar de residencia habitual, debe promover su reasentamiento voluntario en otro lugar, en los dos casos se deben prestar las condiciones de seguridad necesarias, sin embargo, conforme a lo dispuesto en el proyecto de ley, al adjudicarle prioritariamente a la población desplazada predios objeto de extinción de dominio, se les pone en una situación de vulnerabilidad frente a los antiguos dueños, situación en la que no es posible garantizar que el reasentamiento se dará en condiciones de dignidad para la población desplazada. Desafortunadamente, en ocasiones en que se ha pretendido asignar a poblaciones desplazadas predios objeto de extinción de dominio, la entrega estos no se ha podido hacer efectiva debido a maniobras realizadas por los antiguos dueños o porque los predios entregados por la Dirección Nacional de Estupefacientes al Incoder no se encuentran totalmente saneados.
“Como ejemplo de esta situación, tenemos el predio rural denominado Bello Horizonte, ubicado en el Municipio de Puerto López, con superficie de 1.148 hectáreas, el cual fue asignado al Incoder mediante resolución No 0014 de Julio 25 de 2005 expedida por el Consejo Nacional de Estupefacientes. Antes de la entrega del inmueble al Incoder, éste fue invadido por 28 familias que decían ser desplazadas, situación que se puso en consideración del Comité de Selección de Beneficiarios, realizado en diciembre de 2005. En dicho Comité se pretendió incluirlos como adjudicatarios del predio, argumentando su situación de desplazados. Frente a esta situación, la Procuraduría Ambiental y Agraria del Meta manifestó su inconformidad indicando que en el Comité de Desplazados y de Aspirantes, celebrado el 31 de agosto y en el del 8 de septiembre del 2005, ya se habían seleccionado las 41 familias beneficiarias del predio y del subsidio integral previsto en la Ley 812 de 2003; además, no obra constancia de la calidad de desplazados de las personas invasoras del predio. Finalmente, este fue adjudicado a gran parte de los invasores, desconociendo las manifestaciones que fundadas en el Derecho de Prelación hiciera la Procuraduría General del la Nación” [11] (negrilla fuera de texto).
Con este tipo de disposiciones se vulneran los derechos de la población desplazada a la restitución, a una vivienda adecuada, a la soberanía alimentaria y a las condiciones que se requieren para disfrutar de una vida digna [12].
El proyecto de ley fue debatido y aprobado en condiciones de dudosa legitimidad. Esta situación se evidencia entre otros, en los siguientes hechos:
El presidente de la Comisión Quinta del Senado de la República, donde el proyecto inició su trámite, era en aquel momento el senador Álvaro Araújo Castro, hoy en día detenido por orden de la Corte Suprema de Justicia e investigado por los delitos de concierto para delinquir, por sus presuntos vínculos con grupos paramilitares y secuestro extorsivo agravado [13].
El proyecto fue aprobado en el Senado en una Comisión conformada, entre otros, por tres de los congresistas detenidos por nexos con grupos paramilitares y firmantes del llamado “Acuerdo de Ralito”, suscrito el 23 de julio de 2001, en el cual se comprometieron con los paramilitares a “refundar el Estado” en desarrollo de un “nuevo pacto social”. Estos congresistas son: i) Álvaro Araújo Castro, quien según los testimonios recibidos por la Corte Suprema de Justicia accedió al Senado de la República mediante el apoyo del paramilitar Rodrigo Tovar Pupo, alias “Jorge 40” [14]; ii) Miguel de la Espriella, quien reveló la existencia del “Acuerdo de Ralito” y fue mencionado por Salvatore Mancuso, en versión libre del pasado 14 de mayo, como “uno de [sus] congresistas” [15], y iii) William Montes.
El presidente de la Cámara de Representantes es Alfredo Cuello Baute, vinculado el pasado 18 de abril a una investigación preliminar “por participar supuestamente en un pacto político con el bloque paramilitar de Rodrigo Tovar Pupo, alias “Jorge 40” [16] ” y quien, de acuerdo con el periódico El Tiempo, tiene una fuerte relación de amistad con Huges Rodríguez Fuentes, alias “Barbie”, un reconocido paramilitar acusado de ser el “coordinador del envío de coca de la organización de “40” y de invertir las utilidades en tierras” [17].
El proyecto de ley no fue acumulado al proyecto 99 de 2006-Senado, presentado por el Senador Gustavo Petro y que fue “elaborado por las organizaciones campesinas, indígenas, afrocolombianas y de trabajadores rurales” [18]. La facultad de acumular los proyectos de ley corresponde al presidente de la Comisión donde el proyecto inicia su trámite [19], en aquel momento Álvaro Araújo Castro.
Adicionalmente, existen serios cuestionamientos sobre si la ley podrá establecer un sistema de adjudicación de tierras transparente y eficaz y no favorecer la legalización de tierras mal habidas o la entrega de susidios a terratenientes. Al respecto el periódico El Tiempo, en su editorial del pasado viernes 1 de junio titulada “Crónica de un Fiasco”, señaló que más allá de esa discusión “es dudoso que la aprobación de una nueva ley logre cambiar un estado de cosas que, a simple vista, es quizá uno de los fiascos más significativos de este gobierno. Porque tiene que ver con la esencia misma de una política de seguridad democrática” [20], de modo que, de sancionarse el proyecto en estas condiciones, no se garantiza que sus disposiciones contribuyan al establecimiento de un marco jurídico que favorezca la adjudicación de tierras a los verdaderos destinatarios de la reforma agraria y no la legalización de los predios usurpados por grupos al margen de la ley [21].
La iniciativa del Gobierno no corresponde al título del proyecto, fomenta una visión del desarrollo rural excluyente, no establece disposiciones que permitan el cumplimiento efectivo de la obligación del Estado de promover el acceso a la tierra, tiene un enfoque económico eminentemente empresarial que desprecia la lógica de la economía campesina, confunde los conceptos de desarrollo rural con inversión empresarial, no tiene en cuenta la especial relación que las comunidades campesinas, afrocolombianas e indígenas tienen con la tierra y el territorio, ni la situación de la población desplazada. No está basado en un reconocimiento de los derechos fundamentales de las poblaciones en condiciones de vulnerabilidad ni en la obligación del Estado de promover progresivamente la igualdad material de todas las personas sometidas a su jurisdicción, y no aborda la problemática del acceso a la tierra desde la perspectiva de los derechos humanos.
El proyecto de ley aprobado modifica la legislación existente sobre desarrollo rural con un enfoque regido por el principio de la competencia, que no tiene en cuenta las necesidades ni la concepción de desarrollo de la mayoría de la población campesina. En este sentido, y contra lo que se afirma en la exposición de motivos, no se trata de un proyecto ideado para el bienestar de los habitantes del sector rural, sino que está concebido para el desarrollo económico del sector empresarial, es decir, de los agricultores ricos, en desmedro de los derechos de poblaciones vulnerables, como los indígenas, las comunidades afrocolombianas y la población desplazada.
El proyecto facilita las condiciones para la apropiación de tierras que han sido usurpadas a los desplazados con destino a megaproyectos de monocultivos, que se enmarcan dentro de la política económica del Gobierno, desconociendo los graves efectos de este tipo de sembradíos, como el deterioro y el agotamiento de la tierra a largo plazo, la deforestación en bosques, selvas y zonas de reserva ecológica, las restricciones en materia de seguridad alimentaria y los conflictos sociales que han acarreado tales proyectos agroindustriales por la ubicación estratégica de los territorios aptos para desarrollarlos.
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[1] astridorjuela@coljuristas.org
[2]La numeración de algunos de los artículos mencionados en el presente documento puede variar, debido a que al momento de la elaboración de este documento no se conocía el texto aprobado y su nueva numeración.
[3] “El tema territorial y la distribución de competencias para su ordenación y desarrollo, afecta en grado superlativo a las comunidades indígenas cuyas culturas y cosmovisiones, como se sabe, plantean un profundo e inescindible arraigo con la tierra. La ley orgánica de ordenamiento territorial - sea que se expida mediante una ley única o a través de distintas leyes del mismo tipo -, necesariamente debe ocuparse de las comunidades indígenas asentadas dentro de los límites de las entidades territoriales existentes o de las que en el futuro se erijan. Aquí se puede identificar un conjunto de exigencias normativas y de tensiones, que no pueden ser soslayadas por la ley orgánica. Esto último no puede ser resuelto por una ley ordinaria” (sentencia C-795 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[4] Organización Internacional del Trabajo, Convenio 169 de 1989, “sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes” (artículo 7).
[5] Por ejemplo, el Capítulo I del Título VI (artículos 111 al 120) se refiere en su totalidad a disposiciones relacionadas con resguardos indígenas y minorías étnicas.
[6] Corte Constitucional, sentencia C-891 de 2002, M.P.: Jaime Araújo Rentería.
[7] Ibid.
[8] Sobre el particular, en sentencia C-169 de 2001, M. P. Carlos Gaviria Díaz, se afirmó: “existe, en principio, un compromiso internacional de gran amplitud, que obliga al Estado colombiano a efectuar el aludido proceso de consulta previa cada vez que se prevea una medida, legislativa o administrativa, que tenga la virtud de afectar en forma directa a las etnias que habitan en su territorio”. De donde se sigue que el derecho de consulta es para medidas tanto administrativas como legislativas.
[9] Sentencia T-382 de 2006, M.P.: Clara Inés Vargas.
[10] Principio 29.2, “Principios rectores de los desplazamientos internos”. documento de Naciones Unidas E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998.
[11] Procuraduría General de la Nación, “Análisis a la ejecución de la reforma social agraria”, Bogotá, mimeo, febrero de 2006.
[12] Ley 387 de 1997 (artículos 3, 2 y 19) y Principios rectores de los desplazamientos internos (principios 28, 29 y 30).
[13] “Álvaro Araújo renunció a curul en el Congreso para eludir a la Corte Suprema”, revista Semana, 27 de marzo de 2007, en: www.semana.com
[14] “Los Caídos”, revista Semana, 17 de febrero de 2007, en: www.semana.com
[15] “ 'El paramilitarismo es una política de Estado', dice Mancuso en su versión libre”, diario El Tiempo, 15 de mayo de 2007, en: www.eltiempo.com
[16] “Parapolítica toca presidencia de la Cámara”, diario El Heraldo, 19 de abril de 2007, en: www.elheraldo.com.co
[17] “Quién es Huges Rodríguez Fuentes, alias Barbie”, diario El Tiempo, 26 de mayo 2007, en: www.eltiempo.com
[18] Héctor Mondragón, Estatuto rural, siete veces infame, Separata de la revista Semillas Nos. 30/31, Bogotá, diciembre de 2006, pág. 6.
[19] La ley 5ª de 1992 establece en su artículo 151 que “cuando a una Comisión llegare un proyecto de ley que se refiera al mismo tema de un proyecto que esté en trámite, el Presidente lo remitirá, con la debida fundamentación, al ponente inicial para que proceda a su acumulación, si no ha sido aún presentado el informe respectivo. Sólo podrán acumularse los proyectos en primer debate”. Ley 5ª de 1992, artículo 151.
[20] “Crónica de un Fiasco”, diario El Tiempo, 1 de junio de 2007, pág 1-26.
[21] “[E]n Colombia las tierras para los desplazados se entregan a paramilitares o narcotraficantes con la complicidad de funcionarios oficiales, sin que semejante aberración tenga las consecuencias que debería. (...) La lista de casos es tan escandalosa, que por el Instituto Colombiano de Tierras, responsable de estas transacciones, han pasado tres gerentes regionales en cuatro años y han sido despedidos un subgerente y 16 gerentes regionales. Solo un tercio de las 15.000 familias que debían recibir tierra la consiguieron, y de las 150.000 mil hectáreas que debían repartirse del 2003 al 2006, apenas algo más de la mitad lo fueron. No pocas con líos como los descritos, o que fueron a parar a manos indebidas, gracias a maniobras de funcionarios del Incoder”, Ibidem.
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