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Contexto

Restitución y desarrollo rural

En junio de 2011, el gobierno de Santos aprobó la Ley de víctimas y de restitución de tierras. Esta nueva ley estaba pensada para establecer las condiciones de indemnización a las víctimas del conflicto armado del país y la restitución de las tierras arrebatadas. Según el Plan de Desarrollo Nacional del gobierno de Santos (2010-2014), el objetivo era atender durante su periodo 160.000 reclamaciones (1) y un total de 360.000 reclamaciones durante los diez años en que la Ley permanecerá en vigor. En octubre de 2012, Santos reajustó las cifras y aseguró que durante su mandato actual se devolverían todavía más tierras: “hasta 2,5 millones de hectáreas”. Sin embargo, según un informe de Human Rights Watch “El riesgo de volver a casa” a junio de 2013,solo una familia había retornado a sus tierra como resultado de una sentencia en el marco de la ley 1448 de 2011 (2). Un año después, en abril de 2014 el congresista liberal Guillermo Rivera dijo que de los más o menos dos millones de hectáreas que el gobierno se había comprometido a restituir, apenas iban veinte mil (3).

Las políticas de restitución, banderas de la ley de víctimas con las que el gobierno de Santos inició su gobierno, han sido opacadas por la falta de garantías para los reclamantes. Según el informe de Human Rights Watch, la Defensoría del Pueblo informó al menos de 71 asesinatos de lideres de restitución de tierras ocurridos en 14 departamentos entre 2006 y 2011. Ante la falta de garantías para los reclamantes, la poca efectividad de la implementación de la ley y la apertura de un proceso de negociación con las FARC-EP la política del agro dejó de ser discutido en el marco de la ley de víctimas y fue enmarcado en el proceso de negociación en Cuba. Las premisas sin embargo siguieron siendo las mismas.

 

Tierras sin dueños

Juan Camilo Restrepo, siendo todavía ministro de Agricultura, declaró: “no es excluyente trabajar en la restitución de las tierras y al mismo tiempo avanzar en un plan agrícola de grande y medio formato, para exportar, en el marco de una economía moderna”(4). El proyecto de ley de desarrollo rural, que todavía está en su etapa de Consulta Previa con las comunidades indígenas y afrocolombianas, dice en su introducción que la nueva ley “permitirá́ la consolidación de los procesos de restitución de tierras que se vienen adelantando en el marco de la Ley 1448 de 2011 y estimular su inserción a las actividades agropecuarias.” 

Alejandro Rojas, consejero del Ministerio de Agricultura, fue explícito al relacionar la ley de restitución con la intención del gobierno de mantener y atraer inversiones, “El reto es restablecer la propiedad de tierras de las víctimas y aprovechar las nuevas inversiones para el ingreso general, sin tener que sacrificar los nuevos proyectos de productividad”(5). 

Hablar de la ley de víctimas y restitución de tierras es entonces hablar de la apuesta de desarrollo rural que tiene el gobierno y de la inserción del agro colombiano a un mercado internacional. Durante la rueda de prensa en Oslo en donde las FARC-EP y el gobierno colombiano anunciaron su intención de llevar un proceso de negociación en Cuba, el vocero de la guerrilla Iván Márquez tachó la ley de restitución de “retrógrada y engañosa”, una “trampa” y una “especie de saqueo legal”. Según sus palabras, los campesinos pobres que reciban títulos de tierras “no tendrán otra opción que venderlas o arrendarlas a multinacionales o conglomerados”. Y añadió que la ley de desarrollo rural es “fundamentalmente un proyecto de reorganización territorial diseñado para dar cabida a la economía extractiva en detrimento de la economía campesina, y a expensas de la soberanía alimentaria y del mercado nacional, para superponer el mapa minero-energético en tierras agrícolas”

En octubre de 2012, la Comisión Nacional de Memoria Histórica publicó un informe en el que estimabael alcance del robo de tierras por parte de las estructuras paramilitares. Los autores observaban que el desplazamiento de comunidades rurales se disparó a mediados de los noventa, momento en el que hubo una ‘alianza quíntuple’ de paramilitares, políticos, funcionarios, la élite de empresarios locales y de narcotraficantes que se apropiaron de forma sistemática de tierras, con el objetivo común de “refundar la nación e imponer un nuevo orden social, cultural, político y económico mediante la acumulación de tierra y de recursos naturales”(6).  En Colombia, esta alianza ha sido esencial para “crear y mantener las condiciones (...) propicias para la expansión del programa neoliberal” (7) .

Aunque nunca se ha dado una redistribución seria de las tierras, sí que se han aprobado leyes que, en teoría, estaban destinadas a solucionar este problema. En 1936, un texto legislativo llamado Ley 200 dio esperanzas de que se efectuase algún tipo de reforma agraria. Como respuesta a un artículo que estipulaba que aquellas personas que hubiesen ocupado una tierra por cinco años podían reclamarla como propia, los terratenientes comenzaron a expulsar violentamente a los aparceros y a los arrendatarios, aunque en zonas donde había pocos terratenientes, los campesinos consiguieron usar la ley a su favor para llevar adelante sus reclamaciones. En última instancia, el propósito de la Ley 200, era “crear una clase de agricultores de acuerdo a los modelos occidentales de desarrollo capitalista agrario y que las relaciones agrarias pasasen del arrendamiento al trabajo asalariado” (8). 

A la Ley 200 le siguió en 1944 otra ley relativa a la tierra: la Ley 100, que fue un intento por impulsar el modelo capitalista e incluía algunos elementos que podían servir de ayuda a los agricultores pobres. La Ley 100, sin embargo, conocida como ‘la venganza’, fue un intento descarado de apoyar a los grandes terratenientes. Esta Ley “definía los derechos y las obligaciones de los arrendatarios de una forma que garantizaba el control de los terratenientes sobre la tierra”. Además, “aseguraba la protección de los contratos de los terratenientes y de sus propiedades”, a la vez que restringía y limitaba las posibilidades de los agricultores en condiciones de aparceros y arrendatarios, especialmente al quedar legalizada su expulsión (9). 

En 1961, en un contexto de creciente descontento en las zonas rurales ante la situación con la propiedad de las tierras, se aprobó la Ley 135, en gran medida para intentar mitigar estas tensiones, por lo que presentaba algunas pequeñas reformas. Según el Gobierno, esta ley facilitaría por fin la redistribución de las tierras y contribuiría a reducir la desigualdad. Posteriormente se creó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) con la responsabilidad de adquirir tierras para redistribuirlas entre pequeños agricultores, conceder créditos a campesinos y poner en marcha un mecanismo para la obtención de títulos de tierras. 

Sin embargo, los múltiples obstáculos legales suponían que los campesinos lo tuvieran muy difícil para reunir las pruebas necesarias para reclamar su caso y, además, las tierras clasificadas como en uso productivo no estaban incluidas en las iniciativas de redistribución, lo que significó que muchos latifundios quedaron fuera de la posibilidad de ser expropiados y que los pequeños agricultores recibieran tierras estériles. 

Descontentas con la implementación de esta ley, las organizaciones de agricultores acometieron numerosas ocupaciones de tierras durante este periodo y, en consecuencia, algunos pequeños agricultores lograron beneficiarse de la legalización de aquellas tierras ocupadas recientemente. En la década de los noventa, estas mismas tierras en la costa Caribe fueron las primeras en ser arrebatadas por la violencia paramilitar. Con el objetivo de garantizar que la Ley 135 no derivase en una redistribución de grandes propiedades a pequeños agricultores ni en la legalización de latifundios ocupados, los grandes terratenientes y los líderes de los dos partidos políticos existentes –liberal y conservador– firmaron un acuerdo, conocido como el Acuerdo de Chicoral (1973). 

Las leyes que derivaron de este acuerdo (Ley 4 y Ley 5) incluían una protección jurídica para los latifundios y modificaron la política del Incora, que pasó de centrarse en las tareas de redistribución a fomentar que los pequeños agricultores colonizaran las tierras cercanas al Amazonas colombiano, así como las llanuras en el oriente de la cordillera andina. Al mismo tiempo, estas leyes apoyaban el desalojo, mediante fuerza policial, de las zonas ocupadas por organizaciones de agricultores y por personas a título individual (10). Más tarde, en 2003, bajo la presidencia de Uribe, el Incora fue sustituido por el Incoder. Uno de sus principales objetivos, según NazihRichani, era “supervisar el desmantelamiento de los títulos de tierras colectivos de las comunidades indígenas y afrocolombianas para facilitar así las inversiones de capital local y extranjero en proyectos de extracción, de agroindustria y de especulación de la tierra”(11) .

Estos ejemplos demuestran el siguiente patrón: en cada ley anterior, el problema primordial radicaba en los acuerdos por parte del gobierno con las élites locales y, después, un modelo económico de carácter explotador combinado con intentos esporádicos y fingidos para aplacar el descontento relacionado con la desigualdad de tierras. Este descontento propició la formación de fuertes organizaciones sociales, pero la persecución sistemática por parte de fuerzas militares y paramilitares acabó con varios de estos movimientos –como la Anuc y A Luchar– y en los últimos 30 años ha asesinado a más de 1.500 miembros de la mayor asociación nacional de agricultores, Fensuagro (12). 

El 26 de mayo de 2013 las delegaciones de las Farc-EP y del gobierno colombiano llegaron en el marco de la agenda de paz al primer acuerdo, sobre la “Política de Desarrollo Agrario Integral”. A pesar de que el acuerdo como tal no fue socializado con el país, a partir del comunicado conjunto se pueden hacer algunas apreciaciones sobre las consecuencias que puede tener la implementación del mismo. 

Uno de los primeros aspectos del acuerdo subraya la formalización de la propiedad rural como mecanismo de acceso a la misma. En esa medida se ha convenido impulsar un plan masivo de formalización de la pequeña y mediana propiedad, que proteja y fortalezca los derechos de los legítimos poseedores de tierra. Esta formalización tiene el propósito de titular progresivamente la totalidad de los predios que ocupan o poseen los campesinos en Colombia.

En 2003, y de nuevo en 2007, el Banco Mundial pidió a Colombia que solucionase el problema de los derechos de propiedad (13).  Formalizar e insertar de esta manera más o menos al 40% de las tierras productivas al mercado, permite que las empresas no solo tienen seguridad jurídica, sino también que pueden comprar y concentrar con más facilidad las tierras a campesinos que no ven un futuro económico en el campo.

A parte de la formalización de tierras otro aspecto clave del acuerdo al que llegaron las delegaciones de La Habana fue sobre la vocación productiva del país, donde el gobierno nacional definirá los lineamientos generales de uso del suelo. Es preocupante que el gobierno de Santos, cuyo apuesta ha sido la profundización de un modelo minero-energética, puede definir el uso de suelo y su vocación. 

A pesar de algunos puntos sobre territorialidad, como es el punto sobre las Zonas de Reserva Campesina, el acuerdo sobre tierras firmadas en La Habana en gran parte un plan de inversión para el sector rural y agrario, para garantizar unas condiciones de vida digna. Las inversiones se centrarán en salud, educación, infraestructura, vivienda, trabajo y producción agrícola. 

La gran pregunta es de donde tienen que venir estos recursos y en que partes del país se invertirían. Además como se garantiza que en zonas donde la única presencia del Estado durante décadas ha sido la fuerza pública estos recursos ahora si llegarán a la población campesina? Y que pasará con las comunidades que tienen que decidir sobre el uso de los recursos? Será que se generan nuevas tensiones entre las mismas? La contrapartida que saca el gobierno colombiano de la negociación es grande. La formalización de la propiedad, tan necesitada para las empresas transnacionales que quieren llegar a Colombia y la definición por parte del Gobierno Nacional del uso de suelo según su vocación, le permitirían imponer una profundización de un modelo neoliberal. Además da para la compra-venta masiva de tierras, previendo que con las condiciones actuales del campo se puede profundizar más aún la concentración de tierras y el desplazamiento del campo a la ciudad.

En el acuerdo no se toca la extranjerización de las tierras, ni la afectación del latifundio o la concentración de tierras. Así que no va a haber una reforma agraria, tal como lo planteó en La Ley 001 las FARC-EP en 1982. Y que pasa con la titulación de territorios colectivos, tanto de comunidades indígenas, como de afros? ¿Qué mecanismos jurídicos de protección de la tierra tienen los campesinos que no están agrupados en una Zona de Reserva Campesinas?