GRUPO
SEMILLAS

Contexto

Protección de tierras y territorios de las víctimas del abandono y del despojo

En Colombia la persistencia del conflicto armado interno arroja como resultado, según el Registro Único de Población Desplazada (RUPD) de Acción Social, 829.625 hogares y 3.625.672 personas (víctimas), y una afectación de 1.123 municipios y corregimientos departamentales (2). Sin desconocer la existencia del desplazamiento intraurbano, puede afirmarse que gran parte de las víctimas provienen del sector rural, lo cual constata la conexión existente entre el conflicto, la disputa por la tierra y los territorios, y el problema agrario. Esto no significa que la apropiación territorial se constituya como la única causa del conflicto, dado que éste obedece a una multiplicidad de factores e intereses.

En este contexto, cabe preguntarse si la obligación estatal de proteger los bienes de los ciudadanos, según establece la Constitución Nacional, ha sido adecuadamente respondida o, por el contrario, omitida, en el caso específico de la población desplazada, incluyendo los segmentos que merecen especial protección, como lo son los grupos étnicos, los niños y las mujeres. ¿Cuáles han sido los alcances de la acción del Estado para garantizar el goce efectivo de sus derechos? ¿Cuáles los riesgos para la población víctima?<br />

La protección jurídica de los bienes inmuebles

El Estado colombiano se ha comprometido a observar lo consagrado en distintas normas e instrumentos internacionales, que amparan los derechos a la propiedad y posesiones, y a observar los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (3). Por otra parte, a Corte Constitucional lo ha requerido para que obre en concordancia con los Principios de Restitución de Viviendas y Patrimonio (Principios Pinheiro). En el ordenamiento interno, desde la promulgación de la Ley 387 de 1997 (destinada a la atención de la población desplazada), se ratifica la responsabilidad de proteger los bienes de la población y se establece, entre otros temas, la necesidad de llevar un registro de los bienes abandonados; obligaciones que fueron ampliadas a partir del Decreto 2007 de 2001, y refrendadas, posteriormente, en el Decreto 250 de 2005.

A partir del Decreto 2007 mencionado, y ante el agravamiento del conflicto (evidenciado con especial fuerza en los años 2001 y 2002), se inició en 2003, con apoyo de la cooperación internacional, un trabajo gubernamental dirigido a desarrollar las normas para la protección de los bienes.

La legislación nacional reconoce, además de los propietarios, a los poseedores, ocupantes y tenedores de la tierra, y refuerza (mediante el artículo 63 de la Constitución Nacional) la propiedad colectiva de las comunidades étnicas. El diseño de las herramientas e instrumentos requeridos para la protección, realizado en el marco del Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada (4), incluyó las diferentes relaciones jurídicas planteadas. Para ello se diseñaron tres rutas, en las que se incorporó un enfoque diferencial en materia de género y edad. Para los grupos étnicos, se formuló una ruta especial que da cuenta de las afectaciones de los territorios, no solo por razones de violencia, sino por otros factores, como la instalación de megaproyectos, tal como lo ordenó la Honorable Corte Constitucional, en el Auto 005 de 2009.

 

Síntesis acerca de los principales objetivos de las medidas de protección de tierras y territorios

Un objetivo central de la protección es impedir la transferencia de los bienes, salvaguardando la voluntad de disposición de los titulares de derechos. En escenarios de violencia, las víctimas, en no pocas ocasiones, quedan sometidas a condiciones de fuerza o coacción externa, lo cual afecta su libertad de decisión. Si a ello se suma el temor generalizado y su situación de necesidad, el riesgo de pérdida de su patrimonio se incrementa.

En Colombia, la alta informalidad en la tenencia de la tierra, acrecienta la vulnerabilidad; adicionalmente, la falta de información sobre la violación de estos derechos, limita gravemente las posibilidades de actuación del Estado. Las medidas de protección recogen información que permite identificar el titular del derecho y el respectivo predio, especificar su relación jurídica con el bien, y establecer el tiempo de vinculación al mismo. En lo que respecta a grupos étnicos, se establece un balance general de la afectación del territorio y de la población, en tanto sujetos colectivos de derechos.

Otro de los objetivos perseguidos, es publicitar la protección para su oponibilidad frente a terceros, inscribiendo la medida en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria. No todas las relaciones jurídicas con la tierra se inscriben en dichos folios; con el fin de proteger los derechos precarios, su información se consigna en el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados, Rupta. Este registro, que tiene soporte en la normatividad vigente, reportaba en diciembre de 2010 la protección de 148.263 derechos, ejercidos por 111.588 personas, en 120.101 predios, asociados a una extensión estimada de 4.750.185 hectáreas, los cuales se localizan en 882 municipios del país (5).

Un propósito que en la actual coyuntura adquiere la mayor relevancia es la relación de la protección de los derechos sobre la tierra y los territorios con la restitución de los bienes. Como ha sido resaltado por la Corte Constitucional: en el Auto 218/06,

Finalmente no observa la Corte que se haya demostrado que el diseño de la política de atención a los desplazados tenga en cuenta su condición de víctima del conflicto armado, la cual les confiere derechos específicos, como lo son los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición. Para el caso específico de las víctimas del desplazamiento forzado, estos derechos se manifiestan, igualmente, en la protección de los bienes que han dejado abandonados, en particular de sus tierras –componente de protección que no ha sido resaltado con suficiente fuerza por las entidades que conforman el SNAIPD (6).

Posteriormente en la Sentencia T-821/07, la Corte plantea la necesidad de contar con “…un registro especial para la población desplazada que abandonó bienes inmuebles, rurales y urbanos, con el fin de identificar a las víctimas que, además de la atención a la población desplazada, tienen derecho a la reparación, vía la restitución de sus bienes, o la indemnización…” (7). La importancia de este registro es aún mayor, por lo indicado en esta misma sentencia “….cuando se trata del despojo de la tierra de agricultores de escasos recursos que sobreviven gracias al cultivo de la tierra o a la cría de animales, la violación del derecho a la propiedad o a la posesión se traduce en una violación del derecho fundamental a la subsistencia digna (al mí- nimo vital) y al trabajo” (8).

Adicionalmente, con la protección se busca favorecer a los ocupantes, acumulando tiempo de ocupación material y período de abandono. En el caso de los poseedores, aplicando la no interrupción del término de la prescripción, sobre los inmuebles abandonados. Lo previsto para los tenedores es la prelación para el acceso a tierras; todo ello de conformidad con las normas vigentes. Una utilidad de la mayor importancia para los procesos de retorno y estabilización socioeconómica es que, a través de la protección, la víctima puede demostrar la fuerza mayor que ocasionó el incumplimiento en el pago de créditos, impuestos y servicios públicos.

 

Alcance de las medidas de protección

A continuación se resaltan algunas de las limitaciones:

• Como ha quedado evidenciado, las medidas se circunscriben a los bienes inmuebles y territorios de los grupos étnicos, dejando de lado lo indicado en la Constitución Nacional, principios internacionales y decisiones incorporadas en la Jurisprundencia Nacional.

• Su efecto, en cuanto a prevenir y evitar el despojo, se ha visto restringido por las prácticas empleadas por diferentes actores legales e ilegales para hacerse a la tierra; la lentitud o ausencia de respuesta institucional, que impacta negativamente los procesos asociados a la protección, permiten consolidar el despojo; la informalidad de la tenencia que favorece la apropiación ilegal y la aún limitada cobertura de las medidas, en relación con la violación masiva de los derechos patrimoniales.

• La publicidad acerca de los derechos afectados que no abarca los derechos precarios, pues cobija casi con exclusividad a los propietarios o predios que tienen antecedente registral.

 

Las medidas de protección, la compra masiva y la concentración indebida de tierras

El seguimiento realizado a las medidas de protección, a partir de las autorizaciones de enajenación, permitió detectar entre otros aspectos: El fenómeno conocido como compra masiva de tierras en Tibú, Buga y municipios de Montes de María (9). A fines del año anterior la Superintendencia de Notariado y Registro indicó que 38.378 hectáreas habían sido compradas en Montes de María. Otras fuentes han señalado cifras muy superiores. En estricto sentido, no es posible determinar el número efectivamente adquirido, pues muchas de las compras no son protocolizadas y se realizan sobre derechos precarios. Finalmente, a los inversionistas les interesa más la posesión del bien, que la propiedad. En estas condiciones se puede afirmar, que hay casos en que vicios como el dolo y la fuerza no han estado ausentes de las negociaciones. Como lo denunció en su momento la CNRR, algunos compradores llegan a los predios acompañados de hombres armados. En otros casos, intermediarios que han tenido acceso a la cartera que el Estado entregó a la Central de Inversiones S.A. (CISA S.A.) y Covinoc (10), ejercen presión para que el campesino, bajo la amenaza de pérdida de su predio, acceda a vender. Por otra parte, testimonios de las víctimas aportan indicios sobre precios de compra que no resultan justos, y a los que adicionalmente les recargan costos de peritos, pago de intereses de las deudas contraídas sin mayores especificaciones, etc. La consecuencia de lo expuesto es la concentración de tierras en zonas donde el Estado realizó esfuerzos de reforma agraria, la cual está en contravía de disposiciones legales que prohíben, entre otras cosas, adquirir más de una Unidad Agrícola Familiar.

 

La estimación de tierras abandonadas y por restituir

Actualmente con el Proyecto de Ley de Víctimas recientemente aprobado; las órdenes de la Corte Constitucional de confirmar si el actual Gobierno acoge la Política de tierras, reformulada en la anterior administración; y los resultados de la Comisión de Seguimiento a la Sentencia T 025, resultan de alta relevancia los esfuerzos por estimar el universo de víctimas para restitución de tierras. En este sentido, el Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio realizó un cruce con las bases de datos contenidas en el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados, Rupta, el Registro Único de Población Desplazada, RUPD, y los datos extraí- dos de una muestra de las declaraciones que presenta la población al momento de su desplazamiento. Con corte al 20 de diciembre de 2010, el RUPD permitió estimar que los titulares de derechos a restituir ascienden a 256.480, los predios abandonados y/o despojados llegan a 270.680 y las hectáreas afectadas se ubican en el orden de 6.556.978 (11).

Atendiendo las preguntas formuladas al inicio del presente artículo, puede afirmarse que, mientras el Estado colombiano no formule y ejecute una política integral de reparación, en beneficio de todas las víctimas del conflicto armado interno, la cual obligatoriamente debe incluir la restitución en todos sus componentes, no se puede concluir que haya plena vigencia y protección efectiva de los derechos de propiedad de los ciudadanos que han sido victimizados.

_________________________________________________
1 Consultora independiente. E-mail: myrihersal@yahoo.com.
2 Informe Gobierno nacional Auto 385 de 2010. Marzo 16 de 2011, p. 63. Información con corte en enero de 2011.
3 Principios Deng. Los Principios Rectores de los desplazamientos internos fueron presentados a la Comisión de Derechos Humanos en 1998 por el entonces Representante del Secretario General de las Naciones Unidas sobre la cuestión de los desplazados internos, Francis Deng. Dichos principios contemplan las necesidades específicas de los desplazados internos de todo el mundo. Definen los derechos y garantías pertinentes para la protección de las personas contra el desplazamiento forzado, y para su protección y asistencia durante el desplazamiento y durante el retorno o el reasentamiento y la reintegración.
4 El Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada por la Violencia, es una iniciativa adelantada por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, en su calidad de coordinadora del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población en situación de desplazamiento.
5 Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio. Informe semestral junio-diciembre de 2010.
6 Auto 218 de 2006 Seguimiento Sentencia T-025 de 2004. Verificación Medidas Adoptadas en Sentencia T-025 de 2004.
7 Sentencia T-821/07. Pág. 53.
8 Ibid., p. 48.
9 Superintendencia de Notariado y Registro. Los compradores más reconocidos son las Agropecuarias Carmen de Bolívar, Génesis, Tacaloa, Montes de María, El Central, Vélez Arango, Sociedad Tierra de Promisión, Invercampos, Invesa S.A., Argos, Colanta; asímismo personas naturales que figuran en los Registros de la Superintendencia de Notariado y Registro. Varias de ellas hacen parte de la Corporación Amigos de Montes de María. En Tibú los inversionistas provienen principalmente del sector de agrocombustibles.
10 Compañía de Vigilancia Nacional de Crédito Ltda.
11 Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio. Informe Semestral Junio-Diciembre 2010, pág. 88.