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El 14 de julio de 2009 se realizó la expulsión, mediante acción policiva en la finca “Las Pavas” (3), de 123 familias campesinas que habían ocupado de 1994 a 2003 el predio, dado el estado de abandono en que se encontraba. El “caso” Las Pavas apareció ante la opinión pública como una disputa entre más de cien familias de campesinos desplazados de sus tierras y una de las grandes empresas agroindustriales de Colombia, Daabon, interesada en expandir sus cultivos de palma de aceite.
En ese mismo año (2009) se inicia el hostigamiento por parte de grupos paramilitares a los campesinos, quienes continúan la ocupación en forma intermitente, desarrollando algunas actividades económicas. En 2006, los campesinos solicitan extinción de dominio al Incoder, el cual lleva a cabo una visita y presenta posteriormente un informe de viabilidad. En marzo de 2007, el consorcio El Labrador, conformado por la empresa Tequendama del grupo Daabon y Aportes San Isidro, compran la finca al propietario que la había abandonado, iniciando el proceso jurídico para expulsar a los campesinos, lo cual se logra en julio de ese mismo año.
Este resultado de las gestiones jurídicas del consorcio, se obtiene extrañamente pasando por encima del proceso de extinción de dominio, ya iniciado por el Incoder. Precisamente, esto fue lo que permitió reabrir el caso, a través de una decisión de la Corte Constitucional, el pasado mes de abril. Esta sentencia posibilita reiniciar el proceso de extinción de dominio. El proceso es el resultado de una acción de tutela interpuesta por Asocab, organización que agrupa a los campesinos de Buenos Aires desplazados de la finca Las Pavas. Las implicaciones de este conflicto han trascendido el nivel nacional, puesto que en ella ha estado vinculado Daabon, una de las grandes compañías productoras de aceite del país, proveedora de la reconocida cadena europea de artículos para el cuidado del cuerpo, The Bodyshop. Dicho escenario llevó a que esta disputa estuviera permanentemente en la palestra pública, acompañada por una gran difusión en los medios de comunicación, y por diversas campañas impulsadas por los movimientos sociales, en distintas ciudades de Colombia y Europa.
El conflicto de Las Pavas no es resultado solo de una disputa por tierra entre dos actores socioeconómicos, con diferentes racionalidades; ni resultado solo de la disputa política entre los palmeros y las organizaciones que han apoyado a los campesinos que ocupaban la tierra en Las Pavas. Más bien, estas disputas reflejan y son resultado del enfrentamiento entre dos modelos de desarrollo rural. El primero, promociona el desarrollo del capitalismo en el campo, a través de grandes empresas agroindustriales cultivadoras de palma, o de otros productos, que buscan aprovechar las ventajas comparativas, explotando intensivamente los recursos naturales, a través de altas dotaciones de capital. Pero igualmente, este modelo se extiende hacia la minería a gran escala y a cielo abierto, a través de las grandes empresas trasnacionales, en contraste con la pequeña minería de socavón o de río, por medio de cooperativas o de pequeños mineros (4).
Este modelo es altamente excluyente y se encuentra soportado por una estructura económico-técnica-institucional, que garantiza en buena medida el éxito del mismo, a través de una consolidada red de apoyo, que enlaza los diferentes eslabones de la cadena productiva, no solo en el ámbito nacional, sino en el internacional, incluyendo una estructura de subsidios directos e indirectos que contribuyen a su viabilidad. Este modelo busca incluir algunos pequeños propietarios campesinos, a través de diferentes esquemas, como las alianzas productivas o la palma campesina, que resultan marginales en este gran negocio.
El otro modelo, basado en la economía campesina de pequeños propietarios, dirigido al autoconsumo y a satisfacer la demanda interna, más en el nivel local y regional que en el nacional, no usa intensivamente recursos naturales, es un soporte importante para la seguridad y la soberanía alimentaria, ayuda a preservar las costumbres y tradiciones de las comunidades, lucha por mantenerse. Este modelo combina las actividades agrícolas con las de recolección y pesca. No tiene ningún respaldo del Estado y adolece de una política sectorial que le permita su sostenibilidad en el tiempo, para contribuir a mejorar la calidad de vida de los campesinos vinculados a él, importantes bastiones para la conservación de ecosistemas estratégicos. Por el contrario, se diría que el Estado lo considera símbolo de atraso y de premodernidad, por lo que promueve su desaparición.
Paralelamente, en la región subsiste un tercer modelo de desarrollo rural y agrícola, que convive con los otros dos, y que es amenazado por igual por el modelo agroindustrial exportador. Es el vinculado a la ganadería extensiva, negocio caracterizado por grandes propiedades de tierra, y afectado por el conflicto armado. Este modelo ha convivido con la pequeña propiedad más fácilmente, pues en ambos sistemas la maximización del uso del territorio no ha sido prioritaria.
En contextos de economías cerradas, la renta del suelo y los ingresos ganaderos eran suficientes para acumular grandes volúmenes de dinero y vivir cómodamente. Por ello, no usaban en forma intensiva los recursos naturales, y aunque contribuyó al deterioro ambiental de las regiones, no lo hizo tan intensamente como la actividad palmera, en tan corto tiempo. La actividad ganadera extensiva pudo convivir en mejor forma con humedales, caños, bosques, biodiversidad, al tiempo que con la economía campesina.
Contrariamente, la palmicultura se desarrolla en una economía abierta, dirigiendo su producción hacia los grandes mercados nacionales e internacionales, lo cual obliga a maximizar la renta del suelo para ser competitiva. Por la misma razón, es propensa a disminuir los costos laborales y a externalizar costos ambientales, generando altos impactos ecológicos y un impacto fuerte en el paisaje. Esta realidad hace subir el precio de la tierra, generándose varios efectos que se retroalimentan: Incentivos para vender la tierra por parte de campesinos y propietarios en general; necesidad de cultivar productos que correspondan a los mayores precios del suelo; cambios en el uso del territorio (de ganado, pequeños y medianos cultivos comerciales y pequeña producción campesina, a palma); expulsión de campesinos hacia las cabeceras municipales o las grandes ciudades; disminución de la oferta alimentaria local y encarecimiento de los productos básicos de origen agrícola; cambios en el modo y en los medios de vida de las personas (de campesinos a asalariados, jornaleros o desplazados económicos).
El conflicto es resultado de la puesta en marcha de una activa política de agronegocios, que ha sido aprovechada por los empresarios palmeros para desarrollar sus actividades. Además de las políticas generales de apoyo al sector, se plantean para la zona una serie de proyectos que buscan disminuir los costos de transacción y de comercialización del producto: Zona Franca de Regidor (Bolívar), la cual facilitará la construcción de una procesadora de aceite; puente entre Regidor y La Gloria (Cesar); mejoramiento del sistema de puertos sobre el río Magdalena, etc. Así, el contexto internacional, la política nacional y los proyectos mencionados, junto a las buenas características del suelo y el clima para el cultivo, generan los suficientes incentivos para que el sector privado desarrolle su proyecto palmero en la región, comprando tierras ganaderas y pequeñas fincas campesinas, apropiándose de territorios comunales como playones y humedales y promoviendo Alianzas Productivas con grandes ganaderos y pequeños campesinos para el cultivo de palma.
Estas actividades se desarrollan en un espacio ambiental aún bastante rico (principalmente en ecosistemas hídricos (5) y bosques), el cual genera las condiciones para la existencia de una vasta y variada fauna de aves, anfibios, mamíferos, peces e insectos que son amenazados por la canalización y desecamiento de caños y humedales; la construcción de grandes jarillones y caminos carreteables; y la tala de importantes extensiones de bosques para la ampliación de la frontera agrícola. Esto amenaza, por otro lado, la seguridad y soberanía alimentaria de los habitantes de la zona, que en sus actividades recolectoras se surten de peces y otros animales para su consumo, estrechando a su vez el espacio agrícola para cultivar sus alimentos en playones de uso comunitario o en algunos espacios libres de las fincas ganaderas. Este avance del cultivo palmero se produce en un contexto de vacío institucional, tanto en la parte ambiental, como en la de protección social, en donde las autoridades municipales de El Peñón aparecen como “combidados de piedra”.
Hay otras condiciones socio-institucionales en la región, que facilitan la expansión del modelo palmero, y algunas de estas condiciones, que han convertido la isla de Papayal en una zona promisoria para la implantación del monocultivo de palma aceitera, son: la existencia de tierras de baldíos nacionales; tierras de campesinos poseedores y tenedores sin títulos; región de campesinos sin tierra; tierras de usos comunales como los playones; tierras “baratas” fácilmente apropiables; tierras planas con posibilidades de mecanización; presencia de grupos al margen de la ley, entre otros. Por otra parte, los vacíos institucionales permiten que la ocupación del territorio por parte del monocultivo palmero se haga con métodos altamente agresivos con los ecosistemas, a través del arrasamiento con maquinaria agrícola y motoniveladoras de las capas vegetales, de sabanas, rastrojos y bosques secundarios, y la posterior quema para la “civilización”; y la nivelación de los suelos para sembrar palma de aceite. Ello incluye, además, la desecación de humedales, la canalización de caños, la construcción de trinchos y carillones, que afectan la interconexión de los ecosistemas hídricos que abundan en la región. Pero con esta intervención, destruyen el hábitat de donde ha obtenido la comunidad de la zona, los medios de vida para subsistir.
Los campesinos del Sur y Centro de Bolívar, incluyendo la isla de Papayal y Las Pavas, han desarrollado medios de vida diversos, que implican adaptaciones permanentes, en respuesta al cambiante ambiente en que viven. Las estrategias utilizadas para hacerse a estos medios de vida incluyen producción agropecuaria en pequeña escala, en área de sabanas y playones comunales y en predios de otros campesinos, a través del sistema de aparcería, o en áreas de predios privados con ganadería extensiva, producción de especies menores y hortalizas en áreas cercanas a los domicilios, actividades de pesca y recolección de frutos silvestres. Hoy, la extensión del cultivo de palma es una amenaza creciente que incrementa la vulnerabilidad de las comunidades, amenazando las estrategias de medios de vida que la población tiene para sobrevivir en la isla de Papayal y en la localidad de Buenos Aires.
En forma contraria, las grandes fincas ganaderas desligadas de las presiones de la maximización de beneficios, junto a la gran oferta de alimentos de los ecosistemas relativamente conservados de la región de Las Pavas y de la isla de Papayal, permitieron subsistir a los campesinos sin tierra que no requerían títulos de propiedad.
Como lo ha señalado con claridad el Informe de la Comisión Independiente por el Conflicto de Tierras en el caso Las Pavas (6), este caso permite evidenciar que la política de expansión del cultivo de palma, que impulsa el Gobierno nacional, ha carecido de una rigurosa evaluación socioambiental estratégica, que permita identificar los principales impactos que estos megaproyectos tienen en el ámbito regional y local. La implementación de esta política no ha tenido una adecuada planeación por parte de las entidades nacionales, regionales y locales que posibiliten un mayor control al desarrollo palmero y el establecimiento de mecanismos que generen una mejor distribución de los beneficios y un mayor control de los impactos. Esta política debe excluir del desarrollo del cultivo las áreas con vocación forestal y de conservación, los territorios comunales y las áreas donde la seguridad y la soberanía alimentaria sean estratégicas para el país y las regiones.
En el caso de Las Pavas y de la isla de Papayal es claro que buena parte de las actividades tradicionales que desarrollan los campesinos de la zona, para garantizar su seguridad alimentaria y de subsistencia, dependen de los bienes y servicios ambientales provistos por los humedales. Ello esta amenazado por la expansión descontrolada del monocultivo palmero. Por tal razón, es fundamental la conservación de las funciones ecológicas y ambientales del complejo cenagoso y de las áreas boscosas presentes en el área para garantizar los medios de vida de estas comunidades.
Corte Constitucional - Comunicado No. 21, mayo 13 de 2011 (aparte)
I. Sentencia c-366/11 (mayo 11) - M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
Las reformas introducidas al Código de Minas exigían la realización de una consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, por tratarse de medidas legislativas que las afecta de manera directa.
1. Norma acusada: Ley 1382 de 2010 (febrero 9). Por la cual se modifica la Ley 685 de 2001, Código de Minas
2. Decisión
Primero.
- Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1382 de 2010, “Por la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Código de Minas”.
Segundo.
- Diferir los efectos de la inexequibilidad declarada por el término de dos (2) años, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
3. Fundamentos de la decisión
La Corte reafirmó el derecho constitucional de las comunidades étnicas tradicionales, a la consulta previa de las medidas legislativas y administrativas que las afecten. Este derecho tiene fundamento en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, el cual forma parte del bloque de constitucionalidad, en virtud del artículo 93 de la Carta Política, norma que impone a los gobiernos el deber jurídico de garantizar la participación de dichas minorías en los asuntos que las afectan. A su vez, el derecho constitucional a la consulta previa también encuentra justificación constitucional en el mandato superior de reconocimiento y protección de las minorías étnicas. De manera específica, el parágrafo del artículo 330 de la Constitución, consagra que la explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas, y ordena que en las decisiones que se adopten en relación con esa explotación, el gobierno debe propiciar la participación de los representantes de las respectivas comunidades.
La jurisprudencia ha precisado que la condición que debe cumplirse para que a una medida legislativa o administrativa le sea imponible el deber de adelantar la consulta previa, consiste en que la política correspondiente afecte directamente a las comunidades diferenciadas. Esta incidencia directa se verifica en tres escenarios: (i) cuando la medida tiene por objeto regular un tópico que por expresa disposición constitucional, debe ser sometido a procesos de decisión que cuenten con la participación de las comunidades étnicas, como sucede con la explota- ción de los recursos naturales; (ii) cuando a pesar de que no se trate de estas materias, el asunto regulado está vinculado con elementos que conforman la identidad particular de las comunidades diferenciadas; (iii) cuando a pesar de tratarse de una medida de carácter general, regula sistemáticamente materias que conforman la identidad de las comunidades étnicas tradicionales, por lo que puede generarse bien una posible afectación, un déficit de protección de los derechos de las comunidades o una omisión legislativa relativa que las discrimine.
La Corte recordó que si bien el procedimiento de consulta previa corresponde determinarlo a cada Estado, el Convenio 169 de la OIT fija unas pautas generales sobre las condiciones que debe cumplir, relativas a su adelantamiento de buena fe y de manera apropiada a las circunstancias particulares, con la finalidad de llegar a un acuerdo acerca de las medidas propuestas. Por su parte, el desarrollo jurisprudencial sobre la materia ha identificado unas características propias de dicho procedimiento, las cuales se sintetizan en la sentencia C-175/09. Al mismo tiempo, reiteró que aunque la consulta previa a las comunidades étnicas en los asuntos que las afectan directamente, es obligatoria, no lo son en la misma medida, las opiniones, conceptos o posiciones que se adopten por dichas comunidades respecto de la medida consultada, ya que en últimas es el Congreso y el Gobierno los que tendrán la última palabra al adoptar la decisión que a bien consideren, después de escuchar a los representantes de las comunidades consultadas.
Después de examinar los antecedentes del respectivo proyecto y hacer un recorrido por el articulado de la Ley 1382 de 2010, la Corte encontró que aunque contiene reformas puntuales al Código de Minas, se trata de una normatividad que responde a un propósito específico de modernización de la legislación minera, mediante instituciones y procedimientos que permitan: (i) el aprovechamiento de recursos mineros de manera competitiva; (ii) facilitar y ampliar la inversión, incluso de origen extranjero, en la actividad minera del país; (iii) formalizar las actividades mineras existentes y tecnificar las modalidades tradicionales y artesanales de explotación; (iv) incidir en el crecimiento económico y la superación de la pobreza; y (v) lograr conciliar la actividad minera con el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente. Las materias objeto de reforma versan, entre otros, sobre reformulación del procedimiento para la entrega de concesiones mineras; reglas sobre reservas especiales de explotación y formalización de minería artesanal; preceptos sobre zonas excluidas de la minería por razones ambientales; normas técnicas sobre incidencia ambiental de proyectos mineros; régimen de prórrogas de con- tratos de concesión; disposiciones sobre obtención, trámite y requisitos de la licencia ambiental para proyectos mineros y condiciones de constitución de servidumbres para la exploración y explotación; competencias y trá- mite para la conformación de las áreas de integración minera y el régimen sobre contraprestaciones y sanciones relacionadas con las citadas actividades de exploración y explotación.
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1 Este escrito se basa, parcialmente, en el Informe de la Comisión Independiente para el caso de Las Pavas, del cual el autor fue miembro.
2 Profesor Universidad del Valle, Instituto Cinara, Cali, Colombia. mario.perez@correounivalle.edu.co
3 La finca Las Pavas es un predio de 2.842 hectáreas, ubicado en el corregimiento de Buenos Aires, municipio El Peñón, centrosur de Bolívar. La zona tiene una fuerte influencia de los municipios de Regidor y Río Viejo (Bolívar), los cuales se encuentran en la Isla Papayal.
4 Al respecto, el profesor Darío Fajardo plantea lo siguiente: “El modelo promovido por la política agraria colombiana del siglo XXI se ha encaminado a consolidar un proyecto económico de articulación con el mundo exterior, en particular con EE.UU., para lo cual el tema de “la seguridad democrática” y la “confianza inversionista” son condiciones para el afianzamiento del sector exportador, representado por hidrocarburos, minerales y agrocombustibles, complementado con otros cultivos permanentes (café, cacao, caucho y algunos frutales) y el renglón del turismo (Fajardo, D. 2010. Territorios de la agricultura colombiana. Universidad Externado de Colombia, Bogotá).
5 Humedales y caños.
6 Vargas, R., Mow, J. M., Pérez, M. y Rivas, A. (2010). Informe Comisión Independiente Conflicto de Tierras Las Pavas (Bolivar, Colombia). Este informe fue financiado por Christian Aid y Body Shop
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