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Se aprobó el pasado 10 de junio la ley de víctimas, en la que se incluye un capítulo encaminado a cumplir el compromiso del presidente Santos de restituir las tierras a las víctimas del desplazamiento forzado y del despojo yabandono de tierras y territorios. Se trata, sin lugar a dudas, de un paso para la reparación de más de cinco millones de personas expulsadas de sus lugares de origen, gran parte de ellas privadas de sus derechos de propiedad o posesiones sobre sus predios, en una superficie que se estima entre 6,6 (Comisión, 2011) a 8 millones de hectáreas (Acción Social - PPTP, 2010).
Sin desconocer la voluntad política con las víctimas, no está clara aún la manera como la restitución se hará efectiva en el marco de un modelo de desarrollo rural que, en nombre de la competitividad, favorece y estimula el atesoramiento de tierras en manos de inversionistas nacionales y foráneos. Distintos estudios, como los de Ibáñez y el proyecto de Protección de Tierras y Territorios, PPTP, de Acción Social –ahora del Ministerio de Agricultura–, así como datos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, evidencian el aumento en la concentración de la tierra y de su uso con destino a proyectos minero-energéticos y agroindustriales para la producción de agrocombustibles, a base de palma y caña, de alimentos para animales (maíz y soya), y forestales.
Según Ibáñez & Muñoz (2010) entre los años 2000 y 2009 el Gini (3) nacional pasó de 0.86 a 0.88, particularmente a partir de 2005 en el 56,5 por ciento de los municipios del país. Del estudio adelantado por el PPTP sobre la tenencia de la tierra, con base en las Unidades Agrí- colas Familiares –UAF– se colige que en 2009 el 80,5 por ciento de los predios, pertenecientes al 78,3 por ciento de los propietarios, ocupaban menos del 6 por ciento de la superficie, mientras que el 54,6 por ciento de la superficie correspondía a gran propiedad en manos del 1,1 por ciento de los propietarios y el 0.9 por ciento de los predios (Acción Social - PPTP, 2010). Similares resultados arrojan los datos del IGAC: el 78,3 por ciento de los propietarios de 1 a 5 hectáreas ocupan menos del 6 por ciento del área registrada, mientras que el 55 por ciento del área pertenece al 0,15 por ciento de los propietarios de predios superiores a 1.000 hectáreas (Ídem).
Tradicionalmente, el atesoramiento de la tierra se ha vinculado al latifundio ganadero (el área se incrementó en más de 500 mil hectáreas, entre 2004 y 2009). Sin embargo, la concentración también está asociada al crecimiento de los cultivos permanentes (60%) y forestales (23%) las 891 mil hectáreas que se sembraron entre 2000 y 2010 (MADR, 2010-a). Dicho aumento se deriva de las gabelas otorgadas a conglomerados económicos, nacionales e internacionales, integrados vertical y horizontalmente, para la producción de energía y alimentos para animales (AIS, acceso a tierras, exenciones tributarias y zonas francas, entre otras).
El Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad para Todos” (2010 - 2014) ha priorizado cinco locomotoras, entre ellas las del agro, la minería y la infraestructura, las cuales demandan grandes extensiones de tierra. Por esta razón, los baldíos –titulados o no– y las zonas de reserva forestal de la Ley 2 de 1959 han adquirido especial relevancia. Para los primeros, en el proyecto de ley del Plan, se incorporan tres artículos tendentes a eliminar la prohibición legal de adquirir baldíos titulados que superen el tamaño de la UAF (4) , y se flexibilizan las condiciones para crear zonas de desarrollo empresarial. Además, en el proyecto de Ley General de Tierras y Desarrollo Rural (5) se simplifica el trámite de sustracción de las reservas forestales; se crea el Programa de Formalización Rural administrativa (titulación) y judicial (juicios de pertenencia) con el objeto de dar seguridad a las relaciones con la tierra. En este proyecto se incorpora el derecho real de superficie, definido como “un derecho autónomo que otorga el uso, goce y disposición jurídica de la superficie de un predio y hace propio lo plantado, construido o ubicado en superficie ajena” (6), figura similar al vuelo forestal (7) regulado para promover las plantaciones forestales comerciales, declaradas de “prioridad nacional e importancia estratégica”, en el proyecto del Ministerio de Agricultura. Las reformas mencionadas responden a los requerimientos de gremios y empresarios del agro, a través de las cuales se busca superar los obstáculos en la puesta en marcha de proyectos agroindustriales.
En tanto se modifican los aspectos mencionados, cabe preguntarse cómo grupos económicos y empresarios han adquirido tierras para sus proyectos. La respuesta es sencilla, cuando se trata de terrenos que están en el comercio, es decir que son de propiedad privada y, por ende, se pueden comprar sin limitación en cuanto a su tamaño, sin perjuicio de que los compradores sean colombianos o extranjeros. No sucede lo mismo cuando se trata de baldíos de la Nación, titulados o no. Los primeros sólo pueden comprarse cuando no superan el tamaño de la UAF y han transcurrido quince años desde su adjudicación. En cuanto a los segundos su adquisición está prohibida, dado que son bienes de uso público, cuya primera vocación es garantizar a las comunidades rurales el derecho constitucional de acceso a la tierra.
Las citadas prohibiciones se acentúan en regiones como la Altillanura, con grandes atrasos en la titulación de baldíos y en la constitución de resguardos indígenas, lo que agudiza la tradicional inseguridad en la tenencia de la tierra en todo el país. Sin embargo, algunas empresas han acudido a prácticas que contrarían la normativa vigente, como es la compra de predios sin títulos. A este propósito el ex director de la Fundación Altillanura, Carlos Aguel Kafruni, expresó: “No puedo decir que ese procedimiento sea bueno o malo, ni recomendarlo, pero tampoco hemos visto que a alguien le hayan quitado la tierra por esa situación” (8). En algunos casos, algunos agentes privados legalizan las compraventas de baldíos, vía sentencias de pertenencia, pese a su carácter de imprescriptibles, con el concurso de jueces y funcionarios de catastro, notariado y registro. Otra práctica empleada para desconocer las restricciones legales es el fraccionamiento de las empresas. Tal es el caso de Grupo brasileño Mónica, que creó siete empresas con los mismos socios para acceder a parte de las 13 mil hectáreas que destinará a la siembra de maíz y soya en Puerto Gaitán, Meta, lo que también le permitió acceder a recursos del cuestionado programa Agro Ingreso Seguro, tal y como lo hicieron reconocidas empresas nacionales. Caso semejante es el del fondo de inversión conformado por profesionales colombianos y extranjeros, que constituyeron 25 sociedades con el fin de acceder a las 25 mil hectáreas del proyecto de reforestación comercial que impulsan en la Orinoquía.
También se emplean otras figuras de acceso a tierras que no implican transferencia de dominio, pero sí concentración de su uso, como lo son los arrendamientos y contratos de participación, frecuentes en las industrias del azúcar y de los forestales; y las alianzas productivas estratégicas y las cooperativas de trabajo asociado, comunes en la palma.
El sesgo a favor de la agroindustria a gran escala en el Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014, y su efecto en la concentración de la tierra y de su uso en manos de conglomerados nacionales y locales, integrados horizontal y verticalmente, como los que se describen en los cuadros siguientes, puede dificultar el logro del compromiso de la restitución de las tierras a las víctimas. Esto por varias razones, entre ellas la asimetría entre la política de desarrollo rural con la de restitución. La primera se implementa desde hace por lo menos 12 años y cuenta con recursos presupuestales del Plan Nacional de Desarrollo (estímulos, incentivos, créditos y otras gabelas) en beneficio de grandes agentes económicos. Por su parte, la política de restitución se enmarca dentro de un proceso residual como el de Justicia y Paz, sin institucionalidad y recursos suficientes para su puesta en marcha. Además, al contrario de los grupos económicos, las víctimas no tienen el poder de incidir en la formulación de políticas y regulaciones a su favor. Asimismo, algunas de las reformas previstas, como la formalización y el derecho de superficie pueden contribuir a que agentes privados, nacionales o extranjeros, de buena o mala fe, legalicen situaciones de despojo o de ocupaciones de tierras abandonadas.
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1 El presente texto se basa en el documento elaborado para la FAO: Dinámicas de la tenencia del mercado de tierras en Colombia, en proceso de publicación.
2 Datos de la autora del artículo Yamile Salinas Abdala
3 El coeficiente Gini fue inventado por el estadístico italiano Corado Gini. Es un número entre cero y uno que mide el grado de desigualdad en la distribución del ingreso en una sociedad determinada. El coeficiente registraría cero (0.0= desigualdad mínima) para una sociedad en la que cada miembro recibiera exactamente el mismo ingreso y un coeficiente de uno (1.0= desigualdad máxima) si un miembro recibiera todo el ingreso y el resto no recibiera nada. Normalmente se utiliza para medir la desigualdad en los ingresos, pero puede utilizarse para medir cualquier forma de distribución desigual. Colombia está entre los países con mayor desigualdad del mundo, en lo que a tenencia de la tierra se refiere.
4 Durante las dos administraciones de Álvaro Uribe se impulsaron fallidamente iniciativas para reformar la UAF (Incoder. Acuerdo 148 del 29 de julio de 2008) y para otorgar concesiones sobre tierras del Estado (Carimagua).
5 Proyecto de ley Por la cual se expide la Ley General de Tierras y Desarrollo Rural y se dictan otras disposiciones. Borrador elaborado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Versión abril de 2011.
6 Este derecho, que se puede heredar, se adquirirá a través de contratos elevados a escritura pública, por un plazo que no puede superar los 30 años.
7 El vuelo forestal es el volumen aprovechable sobre el cual el titular o el propietario de un cultivo con fines comerciales, tiene derecho para constituir una garantía. Para todos los efectos jurídicos, se entiende que los árboles son bienes muebles por anticipación conforme lo establecido en el artículo 659 del Código Civil.
8 Revista Altillanura. Los precios condicionan el futuro. Edición 14 de marzo de 2009.
9 Relación extraída del documento “Dinámicas de la tenencia del mercado de tierras en Colombia”.
10 Fazenda deteriora vías del Resguardo Achagua.En: http://actualidad.hemeracomunicar.org/index.php?option=com_content&view=article& id=8275%3Afazenda-deteriora-vias-del-resguardo-achagua&catid=57&Itemid=115
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