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La presentación del proyecto de Ley de Tierras, en el segundo semestre de 2011, ofrecerá respuestas más claras a los interrogantes sobre la realidad de los microfundistas y pequeños finqueros, y frente a la existencia de una política pública para responder a las necesidades del 90% de la población rural. Por lo pronto, en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo Prosperidad para Todos, solo se han incluido artículos encaminados a facilitar macroproyectos.
La ley del Plan de Desarrollo modifica sustancialmente las restricciones que se establecieron desde 1961, a la concentración de la tierra y al mercado de predios originados en titulación de baldíos. Se reforma la ley 160 de 1994, para permitir Proyectos Especiales Agropecuarios (PEA) en grandes extensiones, sin tener en cuenta el número de Unidades Agrícolas Familiares (UAF) que se concentren, por compra o aporte, en condición de arriendo, leasing o concesión.
Todos los artículos de reforma a la ley 160, que se introducen con la ley del Plan, se orientan a la explotación agropecuaria o forestal a gran escala, dentro de la idea–promovida desde la anterior administración– de que es ésta la ruta mayor para la conquista de la altillanura y el fomento de macroproyectos forestales o de agrocombustibles. Desde esa perspectiva, se subordina el subsidio a los proyectos de pequeña y mediana escala, a la asociación o alianza con grandes proyectos, siguiendo la tesis de que, de otra forma, son ineficientes o de menor productividad.
En los artículos de la ley del Plan que abordan los PEA y los subsidios, se recurre a la eliminación de restricciones de la UAF, que establecía la ley 160, tanto por concentración como por tiempos de espera, para que el propietario de un predio, que anteriormente hubiera sido baldío, pudiera venderlo (2) ; el objetivo es, desde esta lógica, desamarrar el mercado de tierras con miras a la implementación de macroproyectos.
Las cifras de tenencia de la tierra, según número de Unidades Agrícolas Familiares en los predios, muestran el panorama actual de la distribución de la tierra y de la mayoría de la población rural.
Hasta diciembre de 2009 el registro catastral de predios rurales sumó 2.873.666 predios, pertenecientes a cuatro millones de propietarios. De ese total, 2.311.000 predios corresponden a 3 millones de microfundistas, con menos de 0,5 UAF cada uno, lo que significa que el 80,5 por ciento de los propietarios tiene apenas el 10,5 por ciento de las hectáreas. La suma de microfundistas y pequeños propietarios representa 3,8 millones, detentores del 94% de los predios rurales, y tan solo del 29% del total de hectáreas.
En el otro extremo de la escala de tenencia, según rangos en UAF, se encuentran 25.760 predios de gran propiedad, que pertenecen al 1,1% de los propietarios con más de 10 UAF por predio, con 54,07% de hectáreas. En solo diez años la desigualdad en la tenencia se ha cuadruplicado: en 1999 la brecha de porcentaje de área entre pequeña y gran propiedad era de 7,3%; en 2009 ésta se amplió, alcanzando el 32,6%. También es notable la caída del porcentaje de la mediana propiedad (tabla 1) (3).
En la tabla 2 se traduce el significado del microfundio y la pequeña propiedad en ingresos de las familias tenedoras de los predios. Como puede observarse el microfundio significa que, atendiendo solo a ingresos de origen agropecuario, las familias cuentan con remuneraciones familiares mensuales de menos de un salario mínimo en promedio, y de un dólar diario per cápita para su sustento. El promedio de los pequeños tenedores de predios tiene ingresos de consumo inferiores al valor de la canasta básica familiar promedio del país, y apenas una canasta básica familiar de lo sectores de bajos ingresos.
Si en lugar de ver la tenencia de la tierra en rangos, según número de UAF en los predios, se considera la distribución que hace el registro catastral (IGAC 2009), el panorama del microfundio y pequeña propiedad indica que sin responder a su problemática no se puede hablar de política rural ni de tierras: El 60% de los propietarios de menor escala tienen 2,1% del total del área. Los macrofundios con más de 500 hectáreas, pertenecientes al 0,4% de los propietarios, concentran el 48% de las hectáreas registradas como propiedad individual o no colectiva.
En el Plan Nacional de Desarrollo, se adoptan medidas orientadas prioritariamente al 1% de los propietarios rurales. Es de esperar que con el nuevo planteamiento de Desarrollo Rural con Equidad y con la anunciada Ley de Tierras se introduzcan instrumentos dirigidos a los productores de pequeña y mediana escala que son los que suministran el 70% de los bienes de la canasta nutricional en el país.
Las políticas de desarrollo rural, adoptadas desde los años 70, han favorecido al macrofundio con diversos argumentos. Primero, se asumió que la ganadería latifundista era la mejor forma de ampliación de la frontera agrícola, y luego se prefirieron los monocultivos a gran escala. Contra toda la evidencia de la economía de finca cafetera y su producción diversificada o de la mayor productividad de la granja de pequeña y mediana escala, se protegió el latifundio y los macroproyectos agroindustriales. Esa es la historia de los últimos cincuenta años, que ha transcurrido de contrarreforma en contrarreforma.
En los últimos quince años, en medio de violencias generalizadas y de redistribución de la tierra, a partir del desplazamiento forzado, se ha producido el abandono por violencia de más de 350.000 predios y 8,5 millones de hectáreas.
El telón de fondo de ese modelo violento ha sido el fraude sistemático contra las finanzas públicas, manejando el pago de impuestos y, en particular, del predial, desde municipios y entidades del poder central. Así se ha llegado a una situación en la cual los más grandes pagan un mínimo de este impuesto, mientras que los más pobres obtienen un avalúo catastral por hectárea, hasta 800% mayor del que registran los macrofundios.
Otra forma de fraude es la que se produce con el manejo del tamaño de la UAF. Por influencia de políticos y parapolíticos, logran definir el área de una UAF muy por encima de lo que corresponde a su potencialidad productiva y, de esta manera, se titulan predios de gran tamaño. Un indicio de irregularidad es la existencia de municipios con UAF que superan no solo el 400% del promedio nacional, sino que sobresalen en sus departamentos, y con respecto a los municipios vecinos (4).
La inequidad de los avalúos por Unidad Agrícola Familiar entre el microfundio y la gran propiedad ha sido producto de influencias políticas de los latifundistas y grandes empresarios rurales. En 2009, una UAF en predios microfunditas presentaba un avalúo de 74 millones de pesos, mientras que en la gran propiedad era de 14,4 millones. Las cifras muestran que en los últimos años se han ajustado los avalúos, pero es evidente que no han crecido a precios constantes.
La comparación de los avalúos por hectárea en los rangos catastrales del IGAC muestran la distancia entre catorce millones de pesos por hectárea, cuando el predio es menor a una hectárea, o 4 millones entre una y tres hectáreas, mientras en los macrofundios de más de 2000 hectá- reas el avalúo por hectárea es de 178 mil pesos, y los que están entre 500 y 2000 hectáreas tienen avalúos menores a 500 mil pesos.
Por esta vía de inequidad se siguen evadiendo impuestos, y también se logran subsidios perversos en energía eléctrica rural, que son menores por kilovatio para los latifundistas que para los microproductores. No debe olvidarse que la UAF ha sido incorporada en la estratificación rural y en otras materias (5).
La orientación del Plan de Desarrollo hacia la modificación de la UAF para favorecer macroproyectos, o formalizar realidades de concentración de la tenencia de la tierra, está ocultando la urgencia de políticas frente a la realidad del microfundio y el papel clave que tiene la pequeña y mediana producción en la oferta de bienes agropecuarios.
Las medidas adoptadas en los artículos 60, 61 y siguientes del PND 2010-2014, eliminan la limitación de la UAF para Proyectos Especiales Agropecuarios y forestales, que incluyan terrenos baldíos o de origen en titulación de baldíos. Los proyectos con más de diez UAF solo requieren aprobación de un comité gubernamental, y los de menos de diez UAF solo deben informar sobre su constitución.
Es evidente la relación de esta reforma con los macroproyectos en curso en la altillanura y otras zonas de la Orinoquía, así como en el Chocó biogeográfico. En Vichada la UAF oscila entre 890 y 1400 hectáreas; con esta medida se pueden legalizar propiedades o alianzas de gran escala. Lo mismo ocurre en Guaviare, Meta, Casanare o Arauca, en donde las grandes inversiones nacionales y extranjeras han chocado con las restricciones de las normas sobre UAF (6).
El debate de la Ley de Tierras, anunciado para la próxima legislatura, puede ser la ocasión para ahondar en estas consideraciones sobre la relación entre equidad y desarrollo rural. La aplicación del modelo basado en el macrofundio, en medio de la violencia generalizada y el despojo de tierras, ya ha mostrado sus resultados en la crisis agraria de las últimas décadas. Es un modelo de débil competitividad internacional, sostenido sobre todo con exenciones y subsidios estatales, con mercado interno cautivo, trabajo precario y de altos precios.
El interrogante que queda por resolver es si los enunciados del Ministro de Agricultura sobre el Desarrollo Rural con Equidad permitirán replantear ese modelo basado en la concentración del uso de la tierra y de la apropiación minoritaria de los recursos públicos. La pregunta es si en la Ley de Tierras se le dará el mayor énfasis al fomento de la pequeña y mediana producción que, a pesar del impacto destructivo de las políticas proclives al macrofundio y del desplazamiento forzado, continúan significando el 75% del área sembrada en cultivos legales, y por lo menos el 65% del valor de la producción agrícola (7).
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1 Presidente de Indepaz, Magíster en economía y ex Ministro de Estado. E-mail: camilogonzalez@colombia.com.
2 La Unidad Agrícola Familiar está definida como “la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal, cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona, y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio. La Unidad Agrícola Familiar (UAF) no requerirá normalmente, para ser explotada, sino del trabajo del propietario y su familia, sin perjuicio del empleo de mano de obra extraña, si la naturaleza de la producción así lo requiere (artículo 38 de la Ley 160 de 1994). El excedente de capital es igual al valor agregado y se estima en mínimo 2 salarios mínimos mensuales legales vigentes. La remuneración familiar mínima es igual al costo de la canasta básica familiar.
3 Las cifras de tenencia de este artículo son tomadas del libro Unidades Agrícolas Familiares, tenencia y abandono de tierras en Colombia, publicado por el Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de Acción Social de la Presidencia de la República. Editado por Camilo González Posso, Bogotá D.C. diciembre de 2010.
4 Ver tabla con los municipios de mayor área por UAF en el libro UAF, tenencia y abandono de tierras en Colombia, PPTD - Acción Social. Indepaz Ediciones, 2010.
5 La UAF se ha utilizado para reglamentar la prestación de asistencia técnica agropecuaria (Ley 607 de 2000), la adecuación de tierras (Decreto 1300 de 2003), en programas de vivienda de interés social (Ley 3 de 1991) y como base de la estratificación rural (Ley 505 de 1999) que sirve para tarifas de servicios públicos y para el predial.
6 SALINAS ABDALA, Yamile. Extranjerización de la tierra en Colombia, En: www.indepaz.org.co
7 Según Jaime Forero y Héctor Mondragón, “en 2002 los campesinos mantenían el 67,3% del área sembrada del país en cultivos legales y el 62,9% del valor de la producción. El 43% del área sembrada corresponde a explotaciones de menos de 20 has con el 9% de la tierra en propiedad”. En ASAPAZ, Boletín de Coyuntura No 21, abril 2011.
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