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En línea con la apuesta de aprovechar el enorme potencial para el desarrollo de las plantaciones forestales de las dos administraciones de Uribe, el Ministro Juan Camilo Restrepo radicó el Proyecto de Ley “Por el cual se regula el establecimiento y aprovechamiento de cultivos forestales y sistemas agroforestales con fines comerciales o industriales”.
A través de esta norma se reviven varias de las medidas contempladas en las Leyes 1021 de 2006 y 1377 de 2010 –-, declaradas inexequibles por la Corte Constitucional. La Ley General Forestal por omitir el proceso de consulta con los pueblos indígenas y las comunidades afro descendientes y la Ley de Reforestación Comercial debido a que en el afán de subsanar la inconstitucionalidad de la primera se omitió publicar el decreto mediante el cual se convocó a sesiones extraordinarias.
El proyecto de ley, que cuenta con ponencia favorable en la Cámara, complementa las medidas de estímulo a la reforestación con fines comerciales e industriales contempladas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 “Prosperidad Democrática”, actividad que hace parte de la locomotora del agro, aún sin arrancar.
La riqueza de los bosques en Colombia ha sido un aspecto vital en la agenda nacional, en torno a ellos se han dado desde 1912 distintos intentos de definir un ordenamiento territorial. Pero sin lugar a dudas las medidas para su conservación y explotación se plasmaron en la Ley 2 de 1959, mediante la cual se crearon siete zonas de reserva forestal (Pacífico, Central, Río Magdalena, Sierra Nevada de Santa Marta, Serranía de los Motilones, El Cocuy y la Amazonía)[1]. Con base en lo dispuesto en el Código de Recursos Naturales (Decreto Ley 2011 de 1974 y la Constitución de 1991, en materia de preservación y conservación de los recursos naturales y los derechos colectivos al ambiente se creó el Certificado de Incentivo Forestal[2] y se adoptó el Plan Nacional de Desarrollo Forestal – PNDF de 2000.
La Ley 139 de 1994 creó el CIF como un reconocimiento del Estado a las externalidades positivas de la reforestación en materia de beneficios ambientales y sociales. Como destinatarios del incentivo se definieron, además de las personas naturales o jurídicas de carácter privado, las entidades descentralizadas municipales o distritales cuyo objeto fuese la prestación de servicios públicos de acueducto y alcantarillado y las entidades territoriales. Bajo la perspectiva socio ambiental, el otorgamiento del CIF estaba a cargo de las autoridades ambientales creadas en la Ley 99 de 1993– Ministerio del Medio Ambiente y Corporaciones Autónomas Regionales-, las que debían destinar porcentajes mínimos para el establecimiento de plantaciones con carácter protector, según las regiones y los porcentajes definidos anualmente por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes).
En el Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” 2002-2006 se priorizó la ampliación de la oferta forestal productiva y de la cobertura forestal para fines industriales sobre el enfoque ambiental y social, bajo el esquema de organizaciones de cadena productiva –siembra- aprovechamiento y transformación–[4] y el impulso a la conformación de núcleos forestales definidos en los Acuerdos Nacionales y Regionales de Competitividad Forestal, en los que se promovió la asociatividad entre pequeños, medianos y grandes productores, con recursos nacionales, particularmente del CIF de reforestación con fines comerciales, regionales[5] y de cooperación internacional.
Así las cosas y con miras a cumplir la meta de reforestar 80 mil hectáreas en el periodo 2003-2006, se aprobó el documento Conpes Política de Estímulo a la Reforestación Comercial[6] y se proyectó una inversión para el periodo 2003 y 2006 de 128 mil millones de pesos de los cuales 39 mil correspondían a recursos públicos. Esta meta se amplió en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 “Estado Comunitario para todos” a 141.613 nuevas hectáreas de las cuales el 36,4% se financiarían con recursos del CIF (Ley 1151 de 2007).
Para este fin se le trasladaron al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural las funciones del Conpes y de las autoridades ambientales relacionadas con definir los montos, plazos, destinaciones, reembolsos y otorgamiento del CIF[7], y se precisaron como destinatarios de ese incentivo a los particulares que emprendieran nuevos proyectos de reforestación con fines comerciales en las zonas determinadas por los Acuerdos de Competitividad[8]. Adicionalmente, en el citado documento Conpes, gestionado por Coinvertir, se definieron las estrategias para promover la reforestación comercial, entre ellas: i) la estabilidad normativa; ii) la consolidación institucional; iii) el fortalecimiento de la investigación, desarrollo tecnológico y de la capacitación, y iv) los incentivos directos o indirectos (CIF y exenciones tributarias), y los instrumentos de financiamiento -contratos de compraventa anticipada de cosechas con entrega y pagos a futuro (forward), alternativas de comercialización de los certificados de captura de CO2, proyectos de titularización de derechos patrimoniales provenientes de contratos de compraventa, las plantaciones y los flujos de caja).
En desarrollo de dichas estrategias se expidieron las Leyes General Forestal y de Reforestación Comercial, las que como ya se mencionó fueron declaradas inconstitucionales por la Corte[9], y se creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder en reemplazo del Instituto Colombianos de Reforma Agraria y Desarrollo Rural – Incora, entidad cuestionada por su desgreño administrativo, su incapacidad de cumplir sus objeto social y por prácticas de corrupción y de legalización del despojo de predios expoliados a las víctimas del desplazamiento.
En materia de incentivos directos, durante los años 2003 a 2010 se destinaron 122.799 millones de pesos –el 85% (104.600 millones) a partir de 2006–, para el establecimiento de 173.950 hectáreas, lo que representa cerca del 50% del total de los recursos del CIF en el periodo 1995-2011 (251.758 millones) y de la superficie aprovechada a 2011 (352.283 hectáreas)[10] (ver gráfico). Estos montos se destinaron principalmente a los núcleos forestales en Antioquia y la Orinoquía, cada uno con el 24%, Córdoba (18%), Magdalena Seco (11%) y Santander, norte de Santander, sur de Bolívar y sur del Cesar (5%)[11].
La administración de Santos definió el agro como una de las cinco locomotoras del crecimiento económico. Si bien durante las dos administraciones de Uribe la apuesta forestal se sustentó en un potencial de vocación forestal de entre un millón y un millón quinientas mil hectáreas, según los estimativos del IGAC - Corpoica[12] y del Programa de Cadenas Forestales del PNDF, respectivamente, en la actualidad el motor de la reforestación comercial aspira a aprovechar cerca de 14 millones para plantaciones forestales, un millón de ellas a 2014 –600 mil en plantaciones forestales comerciales y 400 mil en protección–.
Lo anterior se explica en el propósito compartido entre el Gobierno y los representantes de los gremios ganaderos de reconvertir gran parte de las más de 38 millones de hectáreas que se ocupan en esa actividad[13].Esta apuesta se ajusta a las tendencias internacionales relacionadas con el cambio climático y los Proyectos MDL en el sector Forestal, los que cuentan con el apoyo y financiamiento de organismos internacionales[14]. De igual forma, se corresponde con el estímulo a la inversión extranjera, uno de los pilares del PND, a través de flexibilizarle a compañías extranjeras el acceso a grandes extensiones de tierras para la siembra de cultivos semipermanentes (soya y maíz) y permanentes, entre ellos los forestales con fines comerciales[15].
Durante los dos primeros años del Gobierno de Santos, el Ministerio de Agricultura ha formulado distintas versiones del proyecto de ley de desarrollo rural que dota a la locomotora del agro de las piezas que requiere para su operación. Asimismo, el gobierno apoyó la aprobación de la ley de formalización de la pequeña propiedad, la que si bien busca resolver la inseguridad en la propiedad rural plantea serios riesgos en materia de legalización de la usurpación violenta y fraudulenta por parte de actores ilegales, testaferros y otros que usufructúan el abandono forzado de tierras por los desplazados de las violencias en el campo (Ley 1561 de 2010[16].
Específicamente para el motor de la reforestación comercial se adoptó el Programa Nacional de Reforestación y se puso en marcha de la Ventanilla Única Forestal en el Ministerio de Agricultura (Decreto 4600 de 2012), en la que se centralizarán todos los trámites de la actividad forestal, incluyendo las solicitudes para obtener el Certificado de Incentivo Forestal – CIF; Finagro finalmente reformó el Manual Operativo del CIF[17], y se formuló la convocatoria a los interesados en establecer nuevas plantaciones o en mantener las sembradas[18] con recursos del CIF. Estos ascienden a 108.299 millones de pesos en los años 2011 y 2012, 93 mil millones corresponden a los asignados por ese Ministerio para 2012 (Gráfico distribución recursos CIF 2003-2012).
Con ese mismo propósito y en la línea de reactivar el mercado de tierras se establecieron los contratos de uso en la Ley de Víctimas (Ley 1448 de 2011), en los que se privilegian los proyectos agroindustriales y forestales sobre los derechos de las víctimas. Adicionalmente, se reglamentaron los proyectos especiales de desarrollo agropecuario – PEDAF, a través de los cuales se auspicia la “consolidación de la propiedad sobre predios adjudicados como baldíos o adquiridos con el subsidio de reforma agraria”, en extensiones que superen una Unidad Agrícola Familiar –UAF–con autorización de la Comisión de Proyectos Especiales cuando exceden de diez UAF- (Artículos 60 y 61 de la Ley 1450 de 2012 y Decreto 4944 del 30 de diciembre de 2011).
Sin embargo, los PEDAF perdieron vigencia con el fallo de la Corte Constitucional que declaró inexequibles los citados artículos de la Ley 1450, dado que a juicio de ese organismo se trata de medidas “regresivas” que: “propician la concentración de la propiedad rural en un país con escasez de tierras, en desmedro de los trabajadores agrarios que dejan de ser propietarios e implica un retroceso en el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de estos trabajadores, además que puede revertir los esfuerzos que se han efectuado en materia de titulación de tierras.[19] Agrega ese Tribunal que: “El levantamiento de las restricciones previstas en la Ley 160 de 1994 implica que la tierra protegida por éstas, deja de ser exclusiva de los trabajadores agrarios, que terminan convertidos en asalariados en los proyectos que se adelanten en sus antiguas propiedades y reduce su posibilidad de acceso a la tierra”.
Como se indicó arriba, el Ministro de Agricultura radicó el proyecto de ley “por el cual se regula el establecimiento y aprovechamiento de cultivos forestales y sistemas agroforestales con fines comerciales o industriales”, con el objetivo de “brindarle a los inversionistas forestales la seguridad jurídica que requiere su actividad productiva y con la cual esperamos generar, de una parte, un alto número de empleos rurales, aproximadamente 62.500 empleos permanentes, y de otra, generar divisas al país producto de las exportaciones de productos forestales con alto valor agregado”.
En la iniciativa legislativa se revive gran parte del articulado de la Ley de Reforestación Comercial y se introducen otras disposiciones como las de posibilitar el acceso a crédito a los reforestadores en tanto obtienen el CIF. Así mismo, en el trámite ante la Cámara de Representantes[20], se han incorporado algunas modificaciones, tales como incluir aportes de la cooperación internacional en el Fondo del CIF que se crea en el proyecto de ley; la facultad al MADR de reglamentar la asistencia técnica, y los alcances de la figura del vuelo forestal como garantía real para operaciones crediticias y financieras. Con ello se intenta dar respuesta a algunas de las críticas de especialistas en materia forestal, varias de ellas dirigidas a la desprotección de los recursos públicos por ausencia de control, seguimiento y asistencia técnica, así como el desfinanciamiento del CONIF lo que limitó su capacidad de investigar e innovar en el sector forestal.
Además, en la Cámara se introdujo la obligación a los grandes proyectos de hidrocarburos y minería – con más de 200 trabajadores o activos totales superiores a 30 mil smlv-, de destinar el 0,5% de su inversión en Programas de Reforestación. Sin perjuicio de los fines y bondades de algunas de las medidas, es de anotar que el citado proyecto no surtió el trámite de consulta que garantiza el derecho fundamental a la participación de los grupos étnicos. Lo anterior con base en el concepto emitido por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, pese a que dicha atribución le compete al Ministerio del Interior.
En esa misma línea, en la Cámara se eliminó el parágrafo en el que se excluían de las áreas de potenciales de reforestación comercial los “bosques naturales, (las) áreas de manejo especial y cualquier otra categoría de manejo, conservación o protección que excluya dicha actividad, así como ecosistemas estratégicos, tales como páramos, manglares, humedales”, con el argumento de que su mención haría exigible el trámite de consulta con los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes. Con miras a blindar el proyecto de ley de posibles demandas por violación al derecho a la consulta previa, los ponentes optaron por la novedosa figura de facultar a los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Sostenible para elaborar el “mapa nacional de áreas potenciales para desarrollo de actividades de reforestación con fines comerciales, en un plazo no mayor a dos (2) años contados a partir de la expedición de la presente Ley”. A manera de colofón, el motor forestal de la locomotora del agro está en pleno funcionamiento. Sin embargo, son grandes los desafíos que enfrenta.
En primer lugar, los riesgos sobre los destinarios de los incentivos y estímulos descritos y los fines que persiguen. En el “Listado de beneficiarios CIF 2003–2011 del MADR, figuran nombres como el de Augusto Francisco Castro Pacheco, identificado como alias “Tuto” -hermano del ex senador Jorge Castro, condenado por parapolítica-, a quien el presidente Santos ha denunciado por liderar los “ejércitos antirestitución de tierras” [21]; el Fondo Ganadero de Córdoba vinculado a la adquisición fraudulenta de tierras en el Urabá, con el concurso de Sor Teresa Gómez y su yerno Jesús Ignacio Roldán, alias “Monoleche”[22]; personas a quienes el ex comandante del las AUC, Salvatore Mancuso, ha reconocido como sus testaferros, razón por lo que ha solicitado se les aplique el principio de oportunidad (Aram Asias asesinado y Martha Elena Dereix Martínez, su ex esposa)[23]; empresas como Poligrow en Meta y algunas agropecuarias y forestales en Montes de María, zonas en la que la Superintendencia de Notariado y Registro ha documentado procesos de acumulación de tierras de las víctimas y de baldíos de la Nación, y ex servidores públicos relacionados con la puesta en marcha de proyectos productivos para la paz en la región de Urabá, liderados y promovidos por los hermanos Rendón, ex jefes paramilitares, con fines de legalizar tierras y de lavar activos[24]. En segundo lugar, una posible declaratoria de inconstitucionalidad ya sea por una nueva omisión del deber de consultar a los grupos étnicos o por obviar el “reconocimiento, protección y promoción de la democratización y acceso a la propiedad” de la tierra a favor de los grupos étnicos y campesinos, en los términos de la Sentencia C-644 de 2012.
[1] A 2011 existen 51,3 millones de ha de reserva forestal de la Ley 2, cerca de 5 millones se traslapan con zonas urbanas o han sido intervenidas por procesos de colonización y de deforestación para actividades legales como la minería e ilegales como la siembra de coca para la producción de cocaína. Esta superficie es similar a la de la frontera agrícola – 50 millones de has, de las cuales la ganadería ocupa cerca de 39 millones y los productos agrícolas y forestales el 10% (5 millones de ha). De estas el 33% corresponde a cultivos transitorios y el 7% a forestales (352.283 ha).
[2] Ley 139 de 1994 y Decreto 1824 de 1994.
[3] Conpes 3125 Estrategia para la implementación del Plan Nacional de Desarrollo Forestal, de junio de 2001. En este documento se define como una de sus estrategias las cadenas forestales entendidas como el conjunto de actividades que se articulan técnica y económicamente desde el inicio de la producción y elaboración de un producto agropecuario hasta su comercialización final.
[4] La Ley 811 de 2003 crea las organizaciones de cadenas en los sectores agropecuario, pesquero, forestal, acuícola y las sociedades agrarias de transformación – SAT.
[5] RIA en Antioquia, Instituto de Fomento en Casanare, Fondo de capital de riesgo de Finagro en Magdalena y Cesar, convenios de la Federación Nacional de Cafeteros con en KFW en Santander y el Programa Colombia Forestal de USAID.
[6] Conpes 3237 de agosto de 2003.
[7] Para continuar otorgando el CIF ante la inconstitucionalidad de las leyes 1021 y 1377, el MADR suscribió convenios de delegación con las corporaciones autónomas ambientales.
[8] Artículo 31 de la Ley 812 de 2003 – PND 2002-2006.
[9] Sentencias C 030 de 2008 y C 685 de 2011.
[10] Conpes 3724 de 2012 y presentación Ministro de Agricultura en el Congreso del Proyecto de Ley General de Desarrollo Rural, el 12 de julio de 2011.
[11] Adicionalmente se otorgaron recursos del CIF a los productores de los núcleos forestales con Acuerdos de Competitividad en Caldas; Santander, norte de Santander, sur de Bolívar y sur del Cesar; Valle del Cauca, Tolima, Huila, Quindio, Cundinamarca, La Guajira, Atlántico, Boyacá y Caquetá, Putumayo.
[12] “Zonificación de los conflictos de uso de las tierras del país. IGAC- Corpoica” de 2001.
[13] Ver: Fedegan, Plan estratégico de la ganadería colombiana 2019, 2006.
[14] Ver, entre otros programas del Fondo para el Medio Ambiente Mundial y reducción de emisiones en los países de desarrollo – REDD-plus.
[15] Entre las empresas extranjeras se encuentra las chilenas Agropecuaria Santa Rita con 26.000 hectáreas en el nordeste antioqueño y Maderas Cóndor y Madesal S.A, con su filial Agrícola de la Sierra, con la meta de establecer 30 mil hectáreas en Antioquia. Ver: Salinas, Y, Dinámicas en el mercado de la tierra en América Latina: El caso Colombia, fao: 2010.
[16] Ver: Sánchez, Camilo, Un Proyecto de Ley muy peligroso, publicado en Razón Pública, en junio de 2011.
[17] Finagro, junio de 2012.
[18] http://www.incoder.gov.co/portal/default.aspx
[19] Comunicado Corte Constitucional EXPEDIENTE D-8924 – SENTENCIA C-644 /12 (Agosto 23). M.P. Adriana María Guillén Arango.
[20] Proyecto de Ley 140 – Cámara.
[21] Ver: http://www.eltiempo.com/justicia/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-12011889.html
[22] Ver: http://www.verdadabierta.com/component/content/article/154-captura-de-rentas-publicas/3668-como-una-multinacional-lavo-dinero-para-los-paramilitares-/index.php?option=com_content&id=3583
[23] Ver: http://www.verdadabierta.com/index.php?option=com_content&id=3563
[24] Ver: http://www.verdadabierta.com/component/content/article/196-parapolitica/3330-la-telarana-de-los-paras-en-uraba
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