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L as circunstancias que rodean actualmente al país explican en buena medida la relevancia otorgada por el Gobierno a algunos de los problemas del campo. Desde sus primeros pronunciamientos, el mandatario y su ministro de Agricultura dieron realce a los propósitos de atender a la población desplazada, con el reintegro de las tierras abandonadas y usurpadas, y corregir algunos de los procedimientos realizados por las agencias estatales encargadas de la titulación y registro de las transacciones de las propiedades agrarias, a más de los desvíos de los dineros públicos por parte de altos funcionarios.
Estos pronunciamientos iniciales del gobierno fueron seguidos por acciones restitutivas en algunas localidades, al tiempo que se iniciaban los debates sobre la Ley de víctimas, su marco, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) (2) y su proyecto de ley. De manera menos notoria, han avanzado otras decisiones que revelan las líneas maestras de la política para la agricultura. Su comprensión resulta velada, en alguna medida, por cuanto los propósitos centrales, orientados hacia el fortalecimiento de las grandes empresas exportadoras, hacen concesiones aparentes a la pequeña agricultura, en el marco de las políticas de atención a las víctimas del desplazamiento.
Para comprender este ambiguo proceso es necesario señalar que la lectura de la política sectorial no puede realizarse al margen de las tendencias dominantes a escala mundial, dentro de las cuales se inscribe el rumbo de la política económica en su conjunto.
El PND reconoce la importancia del conflicto armado que afecta al país –y a sus áreas rurales en particular– pero elude considerar sus factores causantes, dentro de los cuales la concentración de la propiedad tiene una importancia particular, como lo advierten distintas fuentes.
El PND destaca dos características de la agricultura colombiana: la importancia de su participación en el conjunto de la economía, al tiempo que su “atraso” productivo y laboral. El cúmulo de diagnósticos sobre las magnitudes de la concentración de la propiedad de la tierra, los procesos asociados a ella y sus efectos han tenido audiencia en el alto gobierno, como se desprende de los pronunciamientos ya referidos e incluso de la exposición de motivos de la Ley de Víctimas, recientemente aprobada. Sin embargo, las intenciones reales, que se expresan en el diseño de los instrumentos de la política y en las asignaciones presupuestales, los cuales expresan las perspectivas teóricas y políticas que orientan la dirección del Estado, no dan cabida a iniciativas que conduzcan a la democratización de la propiedad agraria.
El tema del desplazamiento forzado, privilegiado en el discurso del Plan, motivó incluso el análisis de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. En él se destaca la insuficiencia de los recursos asignados y las severas restricciones que impone la regla fiscal, así como la inconstitucionalidad de la ley, causada por la ausencia de consultas a la población afectada directamente por las iniciativas del Plan. Adicionalmente, el análisis de la Comisión señala cómo, a pesar de las implicaciones de la concentración de la propiedad agraria en los desplazamientos forzados, el Plan no aborda el tema (3).
La propuesta agraria del Plan se sustenta en una caracterización del sector centrada, de manera exclusiva, en la competitividad y en los factores técnicos que la configuran. Este enfoque deja al descubierto la concepción del PDN, sustentada en el apoyo a la libre acción de los mercados, para concurrir con incrementos de la producción y la productividad, en pos de una mayor “competitividad”, al margen de los factores estructurales y de las relaciones entre los factores políticos y los procesos económicos. Sorprende que los autores del Plan adviertan una de las tasas de desempleo “más elevadas de América Latina”, resultado de las políticas aplicadas de manera reiterada sobre la economía nacional, pero insistan en replicar las mismas recetas que sus antecesores.
El desconocimiento del significado de la concentración de la propiedad en la economía de la agricultura, se proyecta en el análisis de las limitaciones del aparato productivo realizado por el Plan como punto de partida para la formulación de las estrategias hacia el campo; así, al examinar los costos de producción de algunos de los cultivos más relevantes, estima únicamente los costos de los insumos, desconociendo la participación de los de la tierra, uno de las mayores limitantes del desempeño de la agricultura colombiana frente a otros países de la región.
El Plan contempla un conjunto de siete estrategias para el sector agropecuario, dirigidas a incrementar la productividad agropecuaria, promover los encadenamientos productivos y los incrementos de la agregación de valor, promover los mercados interno y externo, la gestión del riesgo, la capacidad de generación de ingresos en la población rural, la equidad en el desarrollo regional rural y la adecuación institucional para el logro de estos propósitos.
En cuanto a la búsqueda de incrementos en la productividad, la estrategia está planteada al margen de las condiciones económicas, sociales y políticas que enmarcan la producción (4). Estas condiciones guardan correspondencia con el régimen de propiedad y con las relaciones de poder que lo caracterizan, de las que dependen, en últimas, los accesos a los recursos básicos (tierras, agua, tecnología, mercados) sobre los cuales buscan intervenir los componentes del Plan. Sin estas consideraciones tal intervención difícilmente tendrá trascendencia.
El sesgo a favor de la gran empresa, sustentado en sus supuestas ventajas sobre la pequeña explotación para alcanzar mayores productividades, ampliamente rebatido incluso por estudios del Banco Mundial, genera las propuestas para el fortalecimiento de la pequeña propiedad, centradas en la empresarización y las “alianzas productivas” como únicas alternativas para lograr viabilidad económica. Dadas las dinámicas de un mercado no controlado y los desequilibrios políticos propios de nuestra sociedad, esta última estrategia conduce al desmedro de los pequeños agricultores, como lo evidencian los casos muy conocidos y documentados del Medio Ariari, Urabá y el Magdalena Medio (5).
Con respecto a las propuestas para las economías campesinas, su foco es el tratamiento a la Unidad Agrícola Familiar (UAF), figura establecida inicialmente en la Ley 135 de 1961, y retomada en la Ley 160 de 1994, en reconocimiento a la opción de la agricultura familiar como opción económica y social. Sin embargo, el Plan considera a los campesinos solo como eventuales aportantes de tierras y mano de obra en procesos de articulación a proyectos empresariales, orientados por grandes inversionistas. Al proponer la promoción de esquemas de gestión de riesgo, el texto hace referencia a las “rigideces de las UAF”, tema retomado en los artículos 23, 60, 61 y 62 de la Ley 1450 del 16 de junio de 2011, modificatorias de la ley 160 de 1994.
Esta perspectiva propiciaría entonces la “empresarización” de las agriculturas campesinas, en aras de una mejor utilización de las tierras en las cuales actualmente se localizan. No sobra recordar (como no lo hace el Plan) que gracias a la elevada monopolización de la propiedad rural, la subutilización y uso inadecuado de las tierras caracterizan principalmente a la gran propiedad; por el contrario, las mínimas extensiones bajo control de las explotaciones campesinas, son las que continúan generando una importante porción de la oferta alimentaria, a pesar de las presiones de todo tipo ejercidas contra ellas.
Como es conocido, gracias al poder político de sus propietarios, son las grandes unidades las que reciben los más importantes subsidios del Estado y de la sociedad, por las vías tributarias y de transferencias directas, como una sorprendente compensación por su ineficiencia. En cuanto a la ampliación del mercado interno cabe preguntarse, por igual, sobre la flexibilidad de la distribución del ingreso y de sus capacidades adquisitivas, cuando el país acaba de atestiguar la rudeza tanto del empresariado como del Estado frente a las pretensiones de incrementos de los salarios de los trabajadores, con los resultados que eran de esperarse.
Al exponer la estrategia del mejoramiento de la capacidad de generar ingresos por la vía del acceso a la tierra, la oferta gubernamental propone realizar titulaciones masivas para superar la informalidad de la propiedad y las dificultades para el aprovechamiento de la misma. Argumentada como una de las causas del desplazamiento forzado, hay que decir que no puede haber una oposición a ella. Pero también es necesario señalar que una cosa es generalizar la formalización de títulos en beneficio del Estado de Derecho, y otra cosa es titular tierras como camino para la legalización del despojo, opciones que dejarán en claro los resultados de la Política Nacional de Formalización, recientemente divulgada.
Para fortalecer el Estado de derecho se requiere asegurar la estabilidad política y económica de las comunidades campesinas; no obstante, al proponer la acción indemnizatoria para las víctimas del desplazamiento, el gobierno pareciera no advertir que las condiciones a las cuales retornan los desplazados son las mismas en las cuales se produjo el despojo, y a causa de las cuales queda en vilo la garantía de no repetición del desplazamiento.
Las acciones paramilitares contra la vida de los dirigentes de la lucha por la recuperación de las tierras y las continuas amenazas contra la estabilización y el desarrollo de las comunidades campesinas, conducen a la opción de la legalización del despojo: cumplidas las titulaciones masivas, los desterrados que pretendan regresar no cuentan con protección efectiva para sus vidas, ni con apoyo económico ni técnico para reconstruir y ampliar sus comunidades y sus economías. Como consecuencia, tendrán como única opción enajenar sus tierras, ahora de manera “legal”, dando cumplimiento a un requisito sin duda exigido por las empresas multinacionales, interesadas en hacer inversiones sin riesgos jurídicos.
Al eludir el análisis del significado de la gran propiedad, el Plan desconoce las causas mismas del conflicto, al cual otorga significado marginal en la medida en que lo considera controlado. Consecuentemente, en la definición de las estrategias, el acceso a la tierra para los pequeños productores carentes de ella solamente prevé actuar sobre las tierras liberadas por procesos de extinción de dominio, compras subsidiadas, las inefables titulaciones de baldíos y la ampliación de Zonas de Reserva Campesina (Ley 160 de 1994), medidas que sin ser negativas, en ningún caso alterarán la estructura monopólica de la propiedad.
En cuanto a las estrategias de adecuación de la institucionalidad a los requerimientos del desarrollo productivo agropecuario, no sobra recordar que las concepciones orientadoras del Plan fueron las mismas que dirigieron una gestión que condujo a la crisis, incluso en lo tocante con la institucionalidad. Al desmantelamiento de la institucionalidad se debe que, según el Plan, durante los dos años pasados el 49% de los productores no recibió asistencia técnica, condiciones que indudablemente también han afectado la producción alimentaria.
No sorprende la continuidad de las líneas maestras del “Estatuto de desarrollo rural” (6), impulsada por el gobierno anterior y declarada inexequible con los contenidos señalados del Plan de Desarrollo, propuesto por la administración del presidente Santos y de su ley de expedición.
Esta continuidad la explica la subordinación de la dirigencia nacional a los centros internacionales del poder. Gracias a esta condición, sus orientaciones se traducen en las políticas nacionales, como hemos tenido oportunidad de advertirlo en varias oportunidades. Recordemos cómo la banca y las agencias internacionales de desarrollo (Banco Mundial, BID, OMC, FAO, etc.) reiteran el credo de la liberalización como única opción y las recomendaciones de estas agencias, en medio de una crisis todavía no resuelta, giran en torno a cómo impulsar niveles mayores de “integración”. En el plano interno, las continuidades son comprensibles como resultado de la permanencia del mismo proyecto político al mando del Estado.
Podemos observar cómo se expresa esta subordinación en la actuación de la corriente mundial hacia la relocalización de las actividades productivas, en este caso de la agricultura, en beneficio de las empresas multinacionales (7). Esta tendencia ha afectado evidentemente al país; los procesos ocurridos en la agricultura colombiana desde comienzos de la década de 1990 pueden interpretarse como su expresión en el ámbito nacional. Vale recordar cómo estos años enmarcaron inicialmente una crisis de la producción, acompañada por la sustitución de los cultivos transitorios, de la pequeña y mediana agricultura, por los permanentes, representada por la expansión de la palma africana y la caña de azúcar, entre otros cultivos.
Muchos de los bienes agrícolas de cada vez más “libre importación” encontrarán el camino allanado gracias al desmantelamiento de las economías campesinas, como producto del destierro y el despojo, los cuales han afectado a una elevada proporción de los campesinos y tierras labrantías. Pese a ello, la participación capensina en la oferta alimentaria aún se sitúa en cerca del 45% de los bienes comercializados (8).
Las orientaciones hacia la liberalización comercial explican igualmente la coincidencia entre el debilitamiento de la agricultura temporal y el avance de tratados de “libre comercio”. Subrayemos que, para mayor infortunio nuestro, los cambios en el patrón agrario han ocurrido bajo el predominio de la gran propiedad, con la violencia como su instrumento y acompañados por la inserción del país en la economía, también internacional del narcotráfico.
A propósito de las importaciones agrícolas, el Plan genera otras inquietudes, las referidas a las perspectivas de la seguridad alimentaria. Según el documento, en Colombia no existirían problemas de disponibilidad de alimentos, en la medida en que la estimación de la oferta incluye los bienes importados, tema al que hace referencia Machado en sus observaciones. No obstante, las tendencias sostenidas al alza en los precios internacionales de los alimentos hacen aún más insuficiente una concepción de la seguridad alimentaria basada simplemente en la disponibilidad de los comestibles en los mercados; se afianza, por el contrario, la exigencia de contar con una disponibilidad construida en la oferta interna de estos bienes. Las condiciones de la seguridad alimentaria no solamente descansan en la disponibilidad de los alimentos sino también en sus calidades y muy especialmente en el acceso que tenga la población a estos bienes; difícilmente encontramos estas condiciones cuando, como lo señala el mismo Plan, más del 62% de la población rural se encuentra en la pobreza y el 75% de las personas ocupadas en el campo labora en la informalidad.
La apertura del debate sobre el PND debe abrir cauces a la consideración de perspectivas que, sin excluir la concurrencia de los sectores empresariales ni las posibilidades de los mercados de exportación, proporcionen los espacios que les corresponden a los pequeños y medianos productores, como ciudadanos y partícipes destacados en la oferta de bienes agropecuarios y en el manejo del patrimonio ambiental de la nación.
Ante un escenario mundial marcado por los efectos devastadores del cambio climático y los costos crecientes de los alimentos, el país deberá considerar iniciativas y recomendaciones surgidas de referentes distintos de los que han conducido al país a una creciente vulnerabilidad alimentaria y ambiental. Persistir en las políticas que las han generado, en particular en sus regiones agrarias, alejará aún más el sueño de la “Prosperidad para todos”.
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1 Profesor e investigador de la Universidad Externado de Colombia. E-mail: dafamon@etb.net.co.
2 Ver Bases del Plan Nacional de desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos, www.dnp.gov.co.
3 Comisión de seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado, Comentarios a las Bases del Plan de desarrollo 2010-2014 desde la perspectiva de la política sobre desplazamiento forzado. Bogotá, 2011.
4 Ver MACHADO, Absalón. Comentarios al borrador del Plan de Desarrollo, Prosperidad Democrática.
5 Ver FEDEPALMA, Estudio de alianzas de palma africana a nivel nacional. Informe Final. Bogotá, 2009; TENTHOFF, Moritz. El Urabá: donde el Desarrollo Alternativo se confunde con intereses económicos y la reinserción del paramilitarismo. Informe sobre política de drogas N° 27, Instituto Transnacional, Amsterdam, 2008. MOLANO, Alfredo. En medio del Magdalena Medio. CINEP, Bogotá, 2010.
6 Establecido por la ley 1152 de 2007.
7 Ver ZIEGLER, Jean. Los nuevos amos del mundo, 2006. Tendencias y desafíos en la agricultura, los montes y la pesca en Amé- rica Latina y el Caribe 2004. Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe, Santiago, 2005.
8 Ver FORERO, Jaime (ed.). El campesino colombiano entre el protagonismo económico y el desconocimiento de la sociedad. Universidad Javeriana, Bogotá, 2010.
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