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Reflexiones sobre el Incoder y la institucionalidad agraria en Colombia

Procuraduría General de la Nación Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, Octubre 13 de 2015, Este artículo ha sido consultado 1387 veces

El presente informe aborda un análisis de la institucionalidad agraria, en especial a partir de la ley 160 de 1994 y la reforma del 2003, por la cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder). Si bien se hace un estudio de la política agraria del Gobierno nacional, el análisis se concentra en la gestión del Incoder. El informe se realiza básicamente mediante el análisis de documentos oficiales, y revisión normativa, relacionados con el tema de política agraria y de tierras, entre los cuales se destacan los planes nacionales de desarrollo y documentos misionales del Incoder como el Plan de Choque, así como en el diagnóstico de los procuradores judiciales ambientales y agrarios de todo el país en el 2014, donde se establece que el Incoder actualmente presenta graves problemas de gestión que se traducen en ineficiencia y mala prestación del servicio. Esta situación es imputable a una excesiva centralización, a plantas de personal insuficientes en las territoriales, así como a la falta de credibilidad y legitimidad producto de los actos de corrupción flagrante y cooptación por parte del paramilitarismo, a cuyo servicio estuvo la institución desde su creación en el año 2010.

Un indicador de fracaso de las políticas rurales y de la gestión del Incora y el Incoder, es el aumento de la concentración de la tierra. Tal como el Incoder lo reconoce, en el 2014 el 52 % de la tierra en Colombia le pertenece al 1,5 % de la población, y el 78,3 % de los propietarios agrarios tienen microfundios . Es así como el Atlas de la propiedad (IGAC, 2012) calcula para el año 2009 el coeficiente Gini para propietarios es de 0,885 y el de tierras de 0,854.

Frente a estas situaciones, el Incoder no ha podido avanzar en su solución, en parte por la corrupción y complicidad en desplazamiento forzado y despojo que mostró entre la fecha de su creación y el 2010. Por esta razón, el Incoder no tiene la capacidad ni la legitimidad para adelantar las tareas que la Ley 160 de 1994 le impuso como primer objetivo: “promover y consolidar la paz, a través de mecanismos encaminados a lograr la justicia social, la democracia participativa y el bienestar de la población campesina”.

A pesar de la crisis humanitaria en el sector rural, no se entiende entonces cómo se toma en mayo del 2003 la decisión de desmontar la institucionalidad del campo supuestamente por consideraciones de orden fiscal, suprimiendo el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora), el Fondo de Inversión Rural DRI, el Instituto de Adecuación de Tierras (INAT) y el Instituto de Pesca (INPA) cuando el campesinado víctima del conflicto se encontraba en mayor vulnerabilidad. Se debió entonces fortalecer la institucionalidad existente, y no en su lugar desmontarla.

Con el agravante de la corrupción imperante en una entidad cooptada por el paramilitarismo en muchas regiones del país, heredera de los vicios del antiguo Incora, cuyo desmonte facilitaría el despojo de tierras por vía administrativa, entre otras por la pérdida de archivos y documentación oficial. La nueva institución nace entonces sobrecargada de funciones, sin personal suficiente; muchos de sus funcionarios delinquieron asociados con el paramilitarismo hasta el 2010 para consolidar el proceso de usurpación de tierras mediante la legalización de despojo de estas a particulares, como la apropiación de baldíos de la nación.

 

Corrupción en el Incoder

La corrupción en el Incoder se manifiesta durante el periodo 2003 - 2008 en los 141 procesos disciplinarios contra sus funcionarios; 86 de ellos (el 57 %) están relacionados con la adquisición de predios no aptos para adelantar programas de reforma agraria y sobrecostos en los precios de adquisición. Entre el 2004 y el 2007 el Incoder adquirió de manera irregular más de 15 predios en todo el país, predios que presentan problemas graves por sus limitaciones topográficas, calidad de los surcos, disponibilidad del agua, potencialidad para actividades productivas, carencia de infraestructura de comunicación y servicios públicos básicos, entre otras limitaciones.

Como se ve, el Incoder realizó adjudicaciones en abierta violación de la Ley 160 de 1994 y sus decretos reglamentarios, incurriendo en múltiples, reiteradas y graves conductas que conllevaron la iniciación de procesos disciplinarios y penales, al igual que la interposición de acciones judiciales como acciones de tutela, acciones populares, solicitudes de revisión de tutelas ante la corte.

El Ministerio de Agricultura identificó dentro de las modalidades de despojo la afectada por vía administrativa o transferencia de derechos a través de instancias administrativas, en la cual se categorizan las siguientes prácticas llevadas a cabo por algunos funcionarios del Incora y el Incoder en todo el país: adjudicación de baldíos por autoridad competente, revocatoria de la asignación y reasignación; aplicación de la caducidad administrativa y reasignación a 15 años; extinción de dominio y asignación a ocupantes; falsedad ideológica en documento público.

 

Desarrollo rural con enfoque territorial

El estudio rural con enfoque territorial constituye el fundamento sobre el cual se estructura la estrategia del Incoder 2010 – 2014, cuyo propósito es “lograr el desarrollo sostenible e integral del sector rural, de sus territorios y comunidades, para que los productores rurales de menos nivel de desarrollo relativo ubicados al interior de la frontera agrícola, sean la base de la vigorosa clase media rural, aportando a la generación de riqueza colectiva, en el respeto al medio ambiente”.

El desarrollo rural con enfoque territorial es entendido como la transformación productiva, institucional y social de los territorios rurales, en el cual los actores locales tienen un papel preponderante y cuentan con el apoyo de las entidades públicas, privadas o de la sociedad civil, o unas u otras, con el objetivo de mejorar el bienestar de sus pobladores, con base en el uso sostenible de la biodiversidad .

El Incoder reconoce que la excesiva centralización ha sido ineficaz, frente a lo cual la propuesta de desarrollo rural con enfoque territorial sería la solución: “Ha sido característica del Instituto hasta el momento, que cada subgerencia misional atienda territorios diferentes, con poblaciones diferentes, mediante acciones diferentes, que contribuyen a la solución de problemáticas puntuales, pero que no logran generar un acumulado o una masa mínima de acciones ordenadas, que impacten social, económica y ambientalmente los territorios” .

Esta situación determina que actualmente el nivel central del Incoder haya recogido procesos críticos que considera no deben ser llevados en las territoriales, ya sea por desconfianza respecto a sus propios funcionarios o por considerar que sus equipos no están en capacidad de enfrentar las presiones de las mafias que operan en provincia.

 

Evaluación de la gestión del Incoder

La gestión del Incoder no ha garantizado el cumplimiento de los fines establecidos en la Ley 160 de 1994; por el contrario, ha contribuido a acrecentar los fenómenos de despojo y concentración de tierras en la medida que muchos de sus exfuncionarios participaron en proyectos encaminados a despojar de tierra tanto a campesinos sujetos de reforma agraria como a la nación. En el primer caso, mediante despojo por vía administrativa o titulación de baldíos a personas sin derecho alguno, en desmedro de los derechos de comunidades campesinas e indígenas (como el caso denunciado por la Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria de Antioquia); y en el segundo caso al no realizar las actuaciones orientadas a la recuperación de baldíos acumulados irregularmente como en la altillanura.

 

Inventario de baldíos

El Incoder no posee un inventario actualizado de baldíos, lo que ha facilitado el despojo de ocupantes. Debería existir un registro de ocupación de baldíos en zonas de reserva forestal, ya que sus bases de datos están desactualizadas y hay deficiencias en los sistemas de información, gestión documental y archivo. De acuerdo con información suministrada por el Incoder sobre solicitudes de protección de tierras abandonadas contenidas en el RUPTA a septiembre del año 2014, de 54.648 fueron tramitadas 33.577 con nota devolutiva, muchas de las cuales corresponden a predios baldíos sobre los cuales es imposible realizar la medida de protección por no estar identificados. Así mismo, el RUPTA reporta 7.913 solicitudes realizadas por personas que se reconocen como ocupantes; 6.791 fueron tramitadas con nota devolutiva por las razones anteriormente referidas.

Es necesario resaltar que la mayoría de las veces el campesino, a pesar de ser ocupante, no se reconoce como tal, pues desconoce el concepto y se considera propietario, aunque lo único que acredite su derecho sea una simple cartaventa, siendo ajenos a su vocabulario los términos poseedor y ocupante, que son sofisticaciones jurídicas propias de los abogados. De ahí la importancia de adelantar programas de formalización de predios, ya que esta situación de informalidad ha facilitado el despojo.

La Procuraduría General de la Nación considera que el Incoder debe realizar los ajustes institucionales que se requieren para la atención de las solicitudes de restitución de tierras.Ejemplo de esta necesidad es el inventario de baldíos de la nación, cuyo levantamiento se encuentra ordenado en el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014. Adicionalmente, se debe mejorar el manejo del archivo histórico de la entidad, el cual se requiere para adelantar los procesos de restitución de tierras.

 

Procesos de pertenencia para acceder a baldíos

Resulta preocupante la apropiación de baldíos por vía de sentencias judiciales, lo que constituye un verdadero despojo contra el patrimonio de la nación. Por medio de la maniobra fraudulenta referida se accede a extensiones de tierra superiores a las permitidas por la ley para la titulación de baldíos (UAF) en beneficio de particulares que no reúnen los requisitos para ser beneficiarios de programas de reforma agraria o respecto a predios no susceptibles de adjudicación por limitaciones ambientales.

 

Verificación de requisitos de los beneficios de titulación de baldíos

 El Incoder estaría titulando a solicitudes que según las propias consultas de bases de datos de la institución son poseedores, propietarios o adjudicatarios de otros bienes rurales, sin que estas circunstancias sean advertidas o consideradas por los funcionarios encargados de sustanciar los procedimientos. Cuando esas circunstancias son advertidas, no existe uniformidad de criterio en las decisiones tomadas, pues en unas se adopta la tesis de adjudicar teniendo en cuenta la sumatoria de la UAF y en otras circunstancias similares simplemente se niega la adjudicación.

 

Acumulación de baldíos en la altillanura

La Orinoquía ha sido proyectada como la última frontera agrícola en la cual se ejecutarán proyectos agroindustriales bajo la figura de Zonas de Desarrollo Empresarial, sobre los cuales no se ha calculado el impacto ambiental que generarán en esos ecosistemas. Al respecto, no ha habido resultados claros sobre el predio Carimagua, proyecto que el Incoder ha catalogado como de especial interés por considerarse que es un laboratorio del modelo de intervención que se quiere llevar a la altillanuira. 

El interés de los grandes empresarios por la altillanura es simultáneo a una inusitada actividad por parte del Incoder en materia de titulación de baldíos en el Vichada, ya que en el año 2004 solo se titularon 43 predios, en el 2005 fueron 15 y en el 2006 se entregaron 277. 

Algunos casos que muestran las irregularidades referidas ocurridas en la altillanura son los siguientes: 

La primavera (Vichada). Uno de los casos más emblemáticos está relacionado con las titulaciones realizadas por el Incoder en el municipio de La Primavera (Vichada), donde tuvo influencia uno de los bloques del narco paramilitar alias Macaco, a personas cercanas al entonces senador de Risaralda Habib Merheg. Entre el 30 de octubre y el 17 de noviembre de 2006 se expidieron las resoluciones adjudicando fincas a conocidos del senador y 21.805 hectáreas a 18 personas más oriundas de Pereira y Dosquebradas.

Finca La Campana (Puerto Gaitán). En noviembre de 2004 el Incoder tituló a tres particulares 5.000 hectáreas que conforman la finca La Campana, habitada desde hace más de 70 años por indígenas de la etnia sikuani, que hacen parte del resguardo Awalibá, en Puerto Gaitán (Meta). En el 2009 el mismo Incoder devolvió la finca a la comunidad indígena. 

Predio Carimagua. El ICA entregó en el 2005 al Incoder este predio en el municipio de Puerto Gaitán (Meta), predio de 17.000 hectáreas para ejecución de “Programas de asentamiento de desplazados, reincorporados orientado a brindar opciones productivas y de futuro a familias desplazadas por la violencia”. El Incoder en el 2007 mediante acuerdo cambió la destinación del predio, el cual iba a ser entregado a empresarios para adelantar proyectos agroindustriales de palma. En el 2008 la Procuraduría General de la Nación solicitó la revocatoria directa del acuerdo referido. 

Titulaciones irregulares de baldíos en Antioquia

Antioquia es el departamento más afectado por el despojo y el abandono de tierras. De los 97 municipios afectados por la problemática, 16 se identifican como de alta densidad, en los cuales se estima que existen 26.207 predios abandonados (Contraloría General de la República, 2013). 

La crisis humanitaria regional referida anteriormente no se compadece con las titulaciones irregulares de baldíos que se han presentado en esa territorial del Incoder, donde la Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria del mencionado departamento, en ejercicio de su función preventiva, en los años 2012 – 2014, encontró que de 2.000 expedientes revisados se habrían realizado de manera ilegal 1.735 adjudicaciones de baldíos (aproximadamente 100.000 hectáreas). 

Las irregularidades detectadas son: 

Titulación de grandes extensiones a terratenientes y personas adineradas con inmuebles en municipios reconocidos por el alto valor de la tierra. 

Adjudicaciones de baldíos para casas de veraneo sin explotación alguna, locales comerciales. 

Adjudicaciones por encima de la UAF permitida. 

La Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria de Antioquia revisó 561 expedientes de adjudicación de baldíos en la territorial de ese mismo departamento, con el fin de detectar casos de corrupción. Luego de profundizar en la verificación y cortejo de la información y firmas, sobre todo en la calidad del adjudicatario, se encontró que el 95 % de esas adjudicaciones de tierras baldías se habían realizado en forma irregular. Ante la solicitud que hizo la Procuraduría, el Incoder procedió a revocar directamente las 561 resoluciones de adjudicación. Con esta actuación, la Procuraduría evitó que salieran del Estado fraudulentamente alrededor de 39.000 hectáreas. 

Predio Siete Vueltas. Municipio de Necoclí.  En este caso se observa la adjudicación por parte del Incoder en favor de un terrateniente de un bien baldío del que se había despojado a una familia desplazada. En 1986, la señora Cristobalina Martínez compra el predio de 70 hectáreas denominado La Joba situado en Necoclí (Antioquia). El proceso de despojo material y jurídico del predio se inicia en 1993 cuando la familia es desplazada por un grupo paramilitar. En 1997 asesinan a Leopoldo Valdez, esposo de la propietaria y a su hijo, Alonso Valdez, cuando visitaban la zona. En diciembre de 2007 el Incoder adjudica el predio a Alberto Echeverri (conocido terrateniente de la zona), asumiendo que es un baldío.

La familia Valdez Martínez interpone los recursos pertinentes y logra en mayo de 2008 que se emitan medidas de protección sobre el predio. En noviembre de 2009 la Comisión Regional de Restitución de Bienes de Antioquia incluye a la familia Valdez en el proceso de restitución del programa piloto que se adelantó en la región de Urabá. El predio es restituido el 17 de noviembre de 2009 en el marco del acto público de restitución y restablecimiento del derecho a favor de seis familias que figuran como propietarios de 35 hectáreas en el corregimiento El Totumo del municipio de Necoclí. A pocos días de la restitución, hombres armados amenazaron a los dueños del inmueble para que abandonara la finca porque “ya tenía dueño”. Cinco meses después el señor Albeiro Valdez, hijo de Cristobalina Martínez aparece muerto luego de ser citado a una reunión por el grupo armado denominado Águilas Negras.

El dictamen inicial de medicina forense señaló muerte violenta como causa del deceso; horas después se cambió el concepto inicial y se señaló como un caso de “muerte natural”. El alcalde encargado de Necoclí, luego de una visita al predio restituido y no encontrar a la víctima, procedió a firmar un acta de devolución de la finca al terrateniente que la ocupaba luego de la expulsión de la familia de Albeiro Valdez Martínez. Actualmente la familia de Albeiro Valdez está nuevamente desplazada de la región y no tiene vínculo material con el predio. 

 

Titulación de baldíos en el Vichada en territorios de comunidades indígenas

En la revisión realizada el 26 de mayo de 2014 por la Procuraduría Delegada Ambiental y Agraria al expediente del proceso de constitución del resguardo Marimba Tuparro Mapayerri (196 folios) que reposa en el Incoder, se evidencia la falta de accionar del Incora y del Incoder respecto a las solicitudes de titulación presentadas por las comunidades indígenas sikuani del resguardo de la organización sikuani del bajo río Tuparro Osbart desde el año 2000, lo que contrasta con las gravísimas irregularidades que se han presentado en torno a la titulación de baldíos en el departamento del Vichada. 

El Incoder en su informe de gestión del 2013 señala que encontró que ha habido una verdadera defraudación a los bienes de la nación con la apropiación ilegal de tierras a través de la titulación de baldíos en varios departamentos, entre ellos Vichada. 

Titulación resguardo Mapayerri. Este caso ejemplifica la grave problemática de los nueve pueblos indígenas en el Vichada. El pueblo mapayerri, está asentado sobre la costa norte del río Tuparro dentro del Parque Nacional Tuparro. Es una comunidad que ha vivido en aislamiento y que estableció contactos con el pueblo sikuani en el año 1989. De acuerdo con la caracterización etnohistórica del Parque Natural Nacional Tuparro realizada por la Unidad Nacional de Parques Naturales, en 2010 la comunidad seminómada mapayerri estaba constituida por 40 - 50 personas que se estaban articulando al mercado mediante venta de artesanías y aves, y se encuentran asentados permanentemente de manera reciente. 

Frente a la constitución de un resguardo interétnico en el territorio Mapayerri, la Procuraduría considera que afectará no solamente al Parque Nacional Natural Tuparro, sino a la misma comunidad mapayerri, que, como se ha dicho, se encontraba en aislamiento y migró al lugar actual de asentamiento debido a conflictos recientes con comunidades sikuanis, por lo que no es recomendable adelantar la constitución de un resguardo conjunto mapayerri - sikuani dadas las diferencias culturales entre los dos pueblos. 

El Incoder no ha adelantado ningún trámite para la constitución del resguardo, por lo que se recomienda que estos procesos de constitución se realicen de forma separada y paralela, dadas las diferencias culturales entre mapayerri y sikuani. Es de anotar que el pueblo sikuani reclama el Plan de Salvaguarda Sikuani para los llanos orientales, que incluye Vichada, un enfoque diferencial, por ser un pueblo culturalmente diferente, con cosmovisión y lengua propias, argumentos que sirven para resaltar la necesidad de adelantar procesos de titulación de resguardo distintos para los mapayerri y los sikuani. 

Igualmente, es necesaria la suspensión de los procesos de titulación de baldíos en territorio sikuani en Cumaribo mientras se culminan los procesos de constitución de resguardos en ese municipio, así como se adelantan las revocatorias de titulación de baldíos que corresponden al territorio ancestral de la comunidad sikuani de Puerto Colombia de Cumaribo. El Incoder debe adelantar sin mayor dilación la constitución de los dos resguardos, en coordinación con la Unidad de Parques Naturales Nacionales y el Ministerio del Interior. 

 

Conflictos en comunidades afrodescendientes

El pico de titulaciones realizadas durante los años 2000 y 2001 coincidió con la crisis del desplazamiento forzado en el mismo periodo en el Chocó. La titulación colectiva no previno el desplazamiento, pero impidió la consolidación del despojo. 

La mayor parte de las titulaciones hasta el 2014 se realizaron en el Chocó (59 títulos, 56,68 % del área total titulada), seguido de Nariño (48, 2092 %), y Cauca (17, 10,65 %).

Consejos comunitarios Curvaradó y Jiguamiandó. El Consejo de Estado mediante fallo del 11 de abril del 2014 confirmó las resoluciones del Incoder del 2007 por las cuales se deslindaron las tierras de propiedad colectiva pertenecientes al Consejo Comunitario del Río Curvaradó y se dejaban sin piso las pretensiones de Urapalma de apropiarse 5.890 hectáreas que supuestamente habían sido adquiridas por el fenómeno de accesión, “con base en que el beneficio principal adquirió la propiedad por accesión, como consecuencia de la bifurcación del río”, de un predio originario titulado mediante la Resolución 4822 de 31 de octubre de 1990 expedida por el Incora a favor del señor Lino Antonio Díaz Almario que comprende una extensión de 18,35 hectáreas, para la venta del predio por un precio irrisorio en el año 2000. 

Los cultivos de palma aceitera del Curvaradó adelantados por empresas vinculadas al despojo de territorios de comunidades negras fueron financiados con recursos del sistema financiero oficial agrario, como es el caso de varias empresas de palma aceitera. 

 

Fondo Nacional Agrario (FNA)

Uno de los procesos que heredó el Incoder del Incora es el relacionado con los bienes del FNA, cuya depuración por parte de este último fue nula pasados varios meses después de iniciado el proceso de liquidación. 

El Incora, en liquidación, transfirió al Incoder 5.705 predios adquiridos desde 1970 (279.395 hectáreas), que hacían parte del FNA, 960 predios (94.181 hectáreas) para comunidades indígenas y 4.745 predios (185.214 hectáreas) para campesinos. En el año 2012 se calculaba que aproximadamente 5.600 predios se encontraban en el FNA sin haber sido adjudicados, que incluían los adquiridos por el Incora, el Incoder y la Unat. 

Actualmente, el FNA tiene un inventario de tierras a nivel nacional de 1.255 predios adquiridos para fines de reforma agraria, pero la mayoría están ocupados por campesinos, situación que el Incoder debe sanear determinando si son ocupantes con derechos o de buena fe. 

Para el periodo comprendido entre los años 2001 y 2014 se entregaron 5.979 predios a familias campesinas (56.071 hectáreas, gráfico 02). 

Es preocupante la escasa gestión adelantada sobre la legalización de las parcelas del FNA, sobre todo cuando se ha reconocido que funcionarios del Incoder estuvieron comprometidos en el denominado despojo por vía administrativa, por lo que cualquier proceso de titulación, revocatoria directa, aplicación de condición resolutoria debe realizarse con respecto a los derechos de las personas víctimas de desplazamiento y despojo. 

Los departamentos donde ha habido más gestión en el FNA son Antioquia, Bolívar, Cesar, Córdoba, Huila, La Guajira, Magdalena y Sucre. 

 

Procesos agrarios

El Incora heredó del Incoder 53.000 expedientes de procedimientos agrarios. Con la expedición de la Ley 1152 de 2007 se creó la Unat, a la que se le asigna el conocimiento de los procesos agrarios que venía atendiendo el Incoder, con el fin de que los culminara en el término de dos años. Esta ley fue declarada inexequible mediante sentencia C-175 de 2009. Durante la existencia de la Unat los procesos de paralizaron. 

Los procesos agrarios son una de las áreas con menor gestión del Incoder, debido al escaso personal y presupuesto para llevar a cabo esa misión. 

Los procesos agrarios más complejos y con mayores dificultades para sustanciar son los de deslinde y recuperación de baldíos por cuanto las territoriales necesitan la aprobación de recursos por parte del nivel central. En ocasiones, los predios son de gran extensión. 

Durante el año 2014 se realizaron 607 actos administrativos relacionados con procesos agrarios que permitieron la intervención de 558.416 hectáreas. Teniendo en cuenta que para octubre de 2014 la Dirección Técnica de Procesos Agrarios reportó que se estaban tramitando 2.902 expedientes de procesos agrarios a nivel nacional, con un área intervenida de aproximadamente 1.063.694 hectáreas, se observa una baja gestión, lo que se evidencia con exigua cifra de 18 resoluciones finales para un total de 73.165 hectáreas y 4 resoluciones de recursos contra resoluciones finales para un total de 1.455.

En los dos primeros meses del año 2015 se observa total inactividad en procesos agrarios, debido a la falta de personal tanto a nivel central como territoria, y no se han podido hacer las visitas de topografía en conjunto con el IGAC por cuanto no se ha suscrito convenio interadministrativo. 

 

Zonas de reserva campesina (ZRC)

El Incoder viene adelantando desde el 2011 el processo de reactivación de las ZRC, figura que si bien data desde la promulgación de la Ley 160 de 1994, no se había continuado con su implementación. 

Debido al concepto de la Procuraduría General de la Nación, se procedió al levantamiento de la medida de suspensión que se había dictado sobre la ZRC del valle del río Cimitarra en el 2003.

Las ZRC son una figura técnica de ordenamiento territorial que no ha funcionado ni cumplido sus objetivos por varias razones: en primer lugar, por falta de recursos para llevar la institucionalidad a regiones que han sido abandonadas por el Estado, donde las comunidades han tenido que asumir funciones como la construcción de escuelas y vías de comunicación. 

La titulación de baldíos en las ZRC se puede utilizar para dar cumplimiento al trámite de permutas y adjudicación de baldíos como mecanismo subsidiario de la compensación a población desplazada (Acuerdo 210 de 1º de junio de 2010). 

Uno de los determinantes que ha conllevado el estancamiento de la figura de ZRC ha sido la estigmatización a la que han sido sometidos los territorios que corresponden a las zonas constituidas. Si bien es un hecho que la guerrilla de las FARC hace presencia en estas zonas, muchas de las cuales tienen un significado histórico para esta guerrilla, como Pato Balsillas, y la población tiene contacto permanente con la subversión, esto obedece simplemente a que el Estado no ha hecho presencia, y en la práctica la autoridad de facto es la guerrilla, mientras que la presencia ocasional del Estado se reduce a operativos militares que en muchas ocasiones conllevan ataques a la población civil, que se ve como cómplice e incluso vinculada a actividades subversivas. 

 

Conclusiones

El campesino como sujeto de derechos

El campesino ha sido invisibilizado como sujeto de derechos, y ha tenido que buscar el reconocimiento a sus reivindicaciones amparándose bajo el manto de otras denominaciones como indígena o afrocolombiano. Numerosas víctimas de desplazamiento sin vocación campesina han accedido a programas de reforma agraria, han ocupado el lugar verdaderos sujetos de esa reforma, lo que ha significado el fracaso de muchos proyectos productivos a los cuales se ha accedido únicamente con la expectativa de poder titular la parcela. 

La actuación preventiva de la Procuraduría

La actuación preventiva de la Procuraduría General de la Nación frente al Incoder debería tener en cuenta las siguientes recomendaciones, orientadas a la garantía de los derechos del campesino, que ha sido invisibilizado como sujeto de especial protección por la vulneración permanente de sus derechos: 

1) Garantizar el debido proceso de los campesinos para acceder a la propiedad de la tierra. 

2) Defensa de los baldíos de la nación que están siendo apropiados de manera irregular a través de los procesos de pertenencia. 

3) Garantizar los derechos de los campesinos y campesinas como sujetos de la reforma agraria. 

4) Vigilar la actuación del Incoder para evitar la compra de predios no aptos, no adquirir aquellos que carecen de aptitud agroecológica para la reforma agraria. Tener en cuenta los conocimientos y las necesidades de la población desplazada, a fin de obviar su revictimización. 

5) Prevalencia de lo sustancial sobre lo formal para garantía de los derechos de los campesinos ocupantes. 

6) Garantizar el derecho de las familias adjudicatarias para que se haga la individualización de las parcelas. 

7) Garantía de los derechos de la población desplazada que iba a perder los predios que habían sido adjudicados por el Incoder. 

8) Garantizar la reubicación de las poblaciones desplazadas por la insurgencia. 

9) Defensa de los bienes del Estado ante las irregularidades cometidas por funcionarios del Incoder. 

10) Garantizar la titulación de la tierra para protegerla e iniciar un proceso de retorno de la población afectada. 

11) Las ZRC son una figura que contribuye al reconocimiento campesino como sujeto de reforma agraria, y debe avanzarse en la reactivación de esas seis zonas ya constituidas y en la de aquellas que se encuentren en trámite donde ya se socializó el Plan de Desarrollo Sostenible, ya que la organización campesina garantiza un proceso de titulación exitoso que tenga en cuenta las consideraciones ambientales y aprovechamiento de la economía de escala para la ejecución de proyectos productivos sostenibles con la debida presencia de la institucionalidad. 

12) Se recomienda la participación de los procuradores judiciales ambientales y agrarios y de los personeros municipales en los CONSEAS y en los CMDR. 

 

¿Supresión del Incoder?

La gestión del Incoder está limitada por su debilidad institucional, por su falta de credibilidad y legitimidad, que hacen que sea necesario una reforma del organismo, que contemple incluso su supresión. 

Se requiere una institucionalidad fuerte para el campo, incluso sin un escenario de posconflicto. De hecho, el conflicto en el campo ha devenido por el incumplimiento de las obligaciones sociales del Estado con la población campesina, contenidas en los artículos 64 y 65 de la Constitución Política, normas que deben ser acatadas para el beneficio social,  económico y ambiental de la población campesina colombiana: 

“Artículo 64.Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”. 

“Artículo 65. La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras. 

De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad.” 

 

 

Publicado en Octubre 13 de 2015| Compartir
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