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Obituario de la 'consolidación' y lecciones para el posconflicto

“Así termina el mundo, no con una explosión sino con un gemido,” se lee un poema famoso del escritor inglés T.S. Eliot. La frase también puede describir los varios esfuerzos del Estado colombiano para acabar con el abandono histórico del campo.<br />Colombia tiene una experiencia frustrante de buscar establecer la gobernabilidad básica en vastas zonas rurales. La necesidad de hacerlo es bastante obvio: un porcentaje menor, pero importante de la población nacional, incluso gran parte de sus comunidades afro-colombianas e indígenas, vive en zonas campesinas muy apartadas de la vida nacional. En la enorme “frontera agrícola,” las carreteras no llegan, los títulos de tierra no existen, la luz y el agua potable son lujos exquisitos, los grupos armados y el crimen organizado operan a su antojo. En algunos casos, hasta la moneda nacional escasea.
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Los últimos 50 años han visto, entre otros, la incipiente reforma agraria de los años 60, el Plan Nacional de Rehabilitación de los 80, y el Plan Nacional de Consolidación Territorial de los 90.

A pesar de sus buenas intenciones, estos programas ambiciosos siempre tienden a acabarse sin ninguna declaración formal. Nadie apaga las luces; simplemente se marchitan y se desvanecen hasta que nadie vuelva a mencionarlos.

Ahora, Colombia está encaminada a iniciar varios de estos programas a una sola vez. Ya desde 2011 el país anda lentamente en el cumplimiento de la Ley de Restitución de Tierras y  los acuerdos borradores de paz con las FARC, prometen dos gigantescos programas: una nueva Política de Reforma Rural Integral con cuantiosas inversiones destinadas a beneficiar a la población campesina, y una serie de Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo suscritos con comunidades que ahora subsisten de la coca.

La pregunta ahora es cómo se distinguirá este nuevo enfoque, que el gobierno del Presidente Juan Manuel Santos está etiquetando “la Paz Territorial” de los esfuerzos decepcionantes del pasado, si en un futuro escenario de posconflicto, la Paz Territorial resulte “muerto con un gemido,” las consecuencias para el país serían más que trágicas. Un campo que sigue sin Estado, sin ciudadanía para sus pobladores, seguirá siendo un caldo de cultivo perfecto para grupos armados violentos y organizaciones criminales, con grandes costos de oportunidad económicos. Y las poblaciones de esas zonas, sintiéndose una vez más traicionadas por un Estado que promete pero nunca entrega, difícilmente se incorporarían a cualquier futuro esfuerzo de “construir Estado.”

Para dejar de repetir esta historia, hay que identificar y entender las razones por los fracasos del pasado. Para hacerlo, miremos bien la experiencia del Plan Nacional de Consolidación Territorial (PNCT), el más reciente ejemplo de un programa fallido de “llevar el estado al campo.”

No hace muchos años que el PNCT se estaba aclamando como un éxito histórico. Su encarnación más visible era el Plan de Consolidación Integral de la Macarena (PCIM), que operaba en la misma zona del Meta y el Caquetá que se había despejado de presencia de las fuerzas de seguridad durante los fracasados diálogos entre el gobierno de Andrés Pastrana y las FARC.

La anterior zona de despeje se convirtió en vitrina celebrada, para ver de primera mano los éxitos del PCIM, pasaron por la zona de La Macarena muchos oficiales estadounidenses entre 2008 y 2011: varios subsecretarios de Defensa, un director de la CIA, un zar antidrogas de la Casa Blanca, un subsecretario de Estado, un jefe del Estado Mayor de las Fuerzas Armadas, dos jefes del Comando Sur, y por lo menos un subdirector de la USAID. Difícilmente se pudiera entonces imaginar que, ya para 2015, el Plan Nacional de Consolidación Territorial llegaría a ser una sombra de su ser anterior.

El PNCT tuvo sus orígenes en el Ministerio de la Defensa Nacional del primer gobierno de Álvaro Uribe, producto de unas conferencias auspiciadas por el Comando Sur que buscaban identificar maneras de “consolidar” la presencia estatal en las zonas que estaban siendo recuperadas militarmente de las FARC. 

A la misma vez que las fuerzas armadas estadounidenses estaban re-aprendiendo la misma lección en Irak, los oficiales colombianos y estadounidenses se dieron cuenta que “consolidar” requiere el apoyo de la población y no solamente dominio del territorio—y que la mejor manera de “consolidar” era gobernar, brindándole por primera vez servicios básicos a la población.

El PNCT recibió un fuerte impulso con la llegada en 2006, de Juan Manuel Santos al Ministerio de la Defensa, y de Sergio Jaramillo, el oficial tecnocrático quien llegaba a manejar el programa al Viceministerio. Ellos escogieron siete zonas en donde iniciar el programa, poniendo mayor énfasis en el PCIM. 

La estrategia, muy resumida, buscaba guiar la entrada de todas las instancias del Estado a través de un plan coordinado, por fases, según una evaluación constante de las condiciones de seguridad. En una primera etapa, las fuerzas armadas serían el actor principal, despejando de presencia guerrillera los centros de población y partes del campo. 

Después, mientras se estableciera un perímetro de seguridad, el plan previó una serie de proyectos económicos de “impacto rápido”—construcciones pequeñas, brigadas de salud, proyectos de seguridad alimentaria, reuniones para hablar de necesidades comunitarias—en su mayoría ejecutados por los mismos soldados. Durante esta etapa, se empezaría a llegar policías, fiscales, y otros con responsabilidades por la seguridad pública. 

En esta etapa muy temprana, también llegarían los erradicadores de coca, arrancando plantas, pero a veces fumigando herbicidas desde aviones. Muchas veces, pero no siempre, la erradicación se coordinaba con esfuerzos para atender la resultante hambre sufrida por los cultivadores. Bajo una dura política colombiana llamada “coca cero,” fue negada la participación en programas de producción lícita a cualquier comunidad que no erradicaba 100 %  de sus arbustos de coca como pre-requisito.

En una tercera fase, en la medida que mejorarían las condiciones de seguridad, llegaría el “resto” del Estado, ostensiblemente siguiendo las prioridades identificadas por la población: los Ministerios de Salud, Educación, Transportes, y Agricultura; los constructores de carreteras; los expertos en producción agrícola y mercadeo; los encargados de registrar tierras y títulos; los jueces. La condición final de la zona PNCT sería la de una zona “consolidada”: pacífica, con institucionalidad, y articulada con la economía nacional.

Aunque la participación del Ministerio de Defensa seguía muy fuerte, la dirección del programa pasó a la Presidencia, a una pequeña estructura de coordinación llamado el Centro de Coordinación de Acción Integral (CCAI). El gobierno de los Estados Unidos, que dio entre US$ 500 y US$ 1.000 millones al proyecto entre 2007 y 2013, empezó con una fuerte participación del Comando Sur, pero llegó a dar mayor papel y recursos a USAID.

Especialmente en la zona de La Macarena, la narrativa inicial del programa era una de éxito asombroso. Los cultivos de coca en la zona PCIM cayeron en 75 %  entre 2007 y 2009. Los turistas empezaron a aparecer en el Parque Nacional La Macarena. En muchas veredas anteriormente peligrosas, miembros de las comunidades suscribieron acuerdos con el Estado (o sus contratistas) para desarrollar proyectos productivos. Los visitantes de Washington declaraban que el PNCT ofreció un modelo de “buenas prácticas” para aplicarse a la estrategia del nuevo gobierno de Obama (y su general encargado, el promotor de la contrainsurgencia David Petraeus) en Afganistán.

Sin embargo, este período resultó ser el auge de la estrategia de “Consolidación.” El estancamiento vino rápidamente. Para 2010 empezó a ser evidente que la presencia militar en zonas como La Macarena no se estaba acompañando por la llegada de una fuerte presencia civil. El resto del gobierno solo llegaba en menores números, y en el caso de algunos Ministerios (como Agricultura) casi no apareció. Los proyectos de “impacto rápido” andaban, con fuerte participación de militares y de contratistas de la USAID y otros donantes internacionales. Pero los proyectos grandes —la infraestructura, la titulación de propiedades — no se arrancaron. El CCAI, careciente de peso político y poder presupuestal, fue sobrecargado o ignorado. Cables de la embajada estadounidense, revelados por WikiLeaks, lamentaron “una falta de voluntad política clara y sostenida al nivel nacional para asegurar la participación eficaz de los Ministerios responsables”.

Se esperaba que la llegada a la Presidencia de Juan Manuel Santos, el promotor inicial del PNCT (y la llegada de Sergio Jaramillo como asesor principal de seguridad nacional) reviviera, y le daría más participación civil, al programa. Pero no fue así. El Presidente Santos metió el programa en la nevera, anunciando un proceso de revisión e “institucionalización” que duró más que un año, mientras priorizó la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras del año 2011.

Al final de este proceso de re-pensamiento, una nueva Unidad de Consolidación apareció dentro del organigrama del Departamento de Prosperidad Social, un nuevo superministerio dentro de la Presidencia. La USAID firmó contratos valorados en US$ 227 millones para apoyar nuevos proyectos del PNCT.

Pero estos pasos no tenían el impacto esperado. En 2012 se instaló un nuevo director de esta unidad, cuyo nombramiento, según reportajes investigativos del momento, fue una especie de dádiva política al partido del Presidente. Las fuerzas armadas redujeron su participación, escogiendo enfocarse en “Espada de Honor,” un nuevo plan de campaña que enfocaba más en debilitar estructuras de las FARC, en vez de ganar la confianza de la población.

Y la participación de Sergio Jaramillo—quien era el principal promotor del PNCT en su primera fase, engatusando constantemente al resto del gobierno a contribuir y participar—misteriosamente se redujo dramáticamente. Solo en agosto de 2012 descubriríamos por qué se bajó tanto la participación de Jaramillo: el ya Alto Comisionado para la Paz se estaba dedicando a los acercamientos secretos que llevarían al inicio del proceso de paz con las FARC.

Hoy, la Unidad de Consolidación todavía existe. Mantiene una página web muy activa que da anuncios constantes de nuevos proyectos, muchos de ellos financiados por donantes internacionales. Pero son proyectos generalmente pequeños, esfuerzos valiosos pero muchas veces asistencialistas y divorciados de cualquier estrategia integral o multisectorial. 

En las zonas PNCT, las carreteras terciarias—uno de los reclamos principales de las comunidades—se han construido muy poco. El sistema judicial sigue dramáticamente ausente. La seguridad sigue tambaleante: han cambiado muy poco los mapas indicando las “zonas rojas.” En Nariño, algunos de los líderes comunitarios quienes dirigieron el esfuerzo de erradicar la coca por la intensidad de las amenazas en su contra, están exiliados en Bogotá. Y los títulos de tierra—prometidos desde el inicio del programa y claves para convencer a las poblaciones de que el PNCT no fue un plan encubierto de despojo territorial—nunca llegaron. En Vistahermosa, el municipio “capital” de la zona PCIM, “Solo fue en el mes de mayo de 2015, después de años de espera, cuando las primeras 16 familias campesinas recibieron títulos a su tierra,” informó el periódico New York Times del 2 de junio de 2015.

Ese reportaje del Times se lee como un obituario oficial del PNCT. “Años después del inicio del programa, muchos residentes dicen que todavía están esperando la llegada de la electricidad y las carreteras pavimentadas, y que siguen dominados por efectivos de las FARC, frustrando a los campesinos y otros cuya confianza fue el objetivo original del programa.” Aunque el artículo cuenta de algunos proyectos exitosos de cacao y lácteos, también nota que las FARC mantienen la capacidad abierta de extorsionar estos proyectos y casi toda otra actividad económica. 

“La promesa fue que el gobierno iba a establecer una presencia en las regiones, y esa promesa no fue cumplida,” dijo al Times Álvaro Balcázar, el director del PCIM hasta 2010 y del PNCT hasta 2012. Mientras tanto su reemplazo, Germán Chamorro, lamentó una serie de recortes a su presupuesto, que para 2015 solo llega a unos US$ 65 millones para el país entero (lo que gasta el Ministerio de Defensa colombiano en aproximadamente dos días). Y ahora están por terminar los grandes contratos de la USAID firmados en 2009 - 2011.

Varios factores explican la caída del modelo de “Consolidación.” Entre ellos, sin embargo, no se encuentra el modelo mismo. El diseño del proyecto, como se presentó en muchos PowerPoint durante el segundo gobierno de Uribe, pareció entender la complejidad y el costo de establecer una presencia estatal, incorporar a poblaciones, y pasar rápidamente del dominio militar al civil.

Lo que no anticiparon estos PowerPoint fue la dificultad de lograr las condiciones de seguridad necesarias para garantizar en el terreno la operación de agencias civiles. Tampoco anticiparon la inercia burocrática de los Ministerios del gabinete, ni el hecho de que esas agencias ya sobrecargadas no disponían de personal capacitado “sobrante” (como tiene una fuerza militar) listos para desplegarse a zonas alejadas. Había recelos hacia un programa que nació en el Ministerio de la Defensa. También el programa dependió demasiado en la energía y liderazgo de una persona, el Viceministro Jaramillo.

Tampoco anticiparon la falta de coincidencia entre los incentivos de las agencias civiles y los militares. Para el personal militar, involucrarse en un esfuerzo innovador de recuperar territorio del enemigo promete gloria, medallas y ascensos. Pero para los civiles, la PNCT fue un castigo. Implicó enviar a su personal a zonas peligrosas y despobladas (con pocos votantes), sin recibir aumentos salariales importantes. Mientras tanto, en muchas zonas urbanas (Soacha, Usme, Ciudad Bolívar) ya había millones de personas con necesidades básicas insatisfechas a quienes atender.

Son factores importantes que nos ayudan a entender el estancamiento del Plan Nacional de Consolidación Territorial. Pero es también importante resaltar que ninguno de estos factores es nuevo. Serán enfrentados por cualquier futuro esfuerzo de establecer presencia estatal y revertir el abandono histórico de zonas alejadas.

Y tal esfuerzo está ya en el horizonte. Los programas previstos en los acuerdos borradores de paz requerirán un esfuerzo varias veces más grande que el PNCT. La suspensión del programa de fumigación de cultivos de coca, efectuada en mayo de 2015, aumenta la urgencia de incrementar la inversión.

El gobierno colombiano sabe de esta urgencia. Por eso en el superministerio del Posconflicto ya se habla tanto de la “Paz Territorial,” y en el Departamento Nacional de Planeación de la necesidad de alcanzar a la “población dispersa.” Seguramente, con o sin acuerdo de paz, las zonas rurales del país en el futuro cercano presenciarán otro gran esfuerzo de hacer llegar el tan prometido Estado.

Construir Estado es una de las cosas más difíciles de hacer. Esfuerzos habrán, pero para no volver a terminarse “con un gemido,” ellos necesitarán abordar las ya conocidos factores del fracaso con paciencia y con un compromiso de sostenerse para al menos una o dos generaciones.