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Ley de tierras: un debate que camina

Héctor Mondragón, Febrero 13 de 2012, Este artículo ha sido consultado 533 veces

Luego de las sucesivas sentencias que declararon inconstitucionales el Estatuto rural, la Ley forestal y la Ley de reforestación comercial –por no haber consultado previamente a los pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas– la Corte Constitucional impuso la consulta del proyecto de Ley de tierras y desarrollo rural, antes de su presentación al Congreso de la República. Como resultado, se desató un interesante proceso. Una vez que el Gobierno anunció las bases de su proyecto y concertó el procedimiento y eventos de consulta, ha producido varias versiones del mismo, las cuales comenzaron a cambiar reflejandolas críticas de los líderes indígenas y, en la última fase, de académicos e investigadores, así como las expresadas abiertamente por el campesinado.

Las organizaciones campesinas de la Mesa de Unidad Agraria elaboraron un proyecto alterno, bien diferente al inicial del Gobierno, y solicitaron que fuera a su vez incluido en la consulta de indígenas y afrodescendientes. A partir de su primera distribución, este proyecto también ha tenido algunos cambios, entre los cuales el más importante ha sido la inclusión de un capítulo específico sobre normas de género que garantizan los derechos de la mujer rural.

La consulta previa ha resultado ser no solamente el ejercicio de un derecho de indígenas y afrocolombianos, sino de sectores sociales hasta ahora marginados de las decisiones, como lo son el campesinado y la academia. En medio del ir y venir de las versiones del proyecto de ley, es importante saber qué temas se están debatiendo.

 

Legislación del despojo

El despojo de las tierras de indígenas, campesinos y afrocolombianos comenzó mucho tiempo antes de la violencia reciente; se trató, por igual, de un despojo violento, pero además de un despojo formal y jurídico, que trató de legalizar lo que la violencia o la trampa habían impuesto. Un importante instrumento de despojo fueron siempre las escrituras fabricadas en notarías o en cualquier otro lugar. La lucha indígena y campesina enfrentó múltiples veces esas escrituras que servían para despojar a los campesinos poseedores, a los resguardos indígenas coloniales y a los territorios indígenas aún no reconocidos. Desde entonces, la lucha se orientó hacia el reconocimiento de las escrituras otorgadas por el Estado y el desconocimiento de las fabricadas.

Sobre este asunto hay un contencioso desde finales del siglo XIX. La Corte Suprema de Justicia dictaminó en dos sentencias memorables, una de 1926 y otra de 1934, que se presume baldío bajo el dominio de la Nación todo predio del cual un particular no demuestre, mediante un título originario del Estado, dominio. Si el terreno se presume baldío, ningún campesino poseedor puede ser lanzado por un presunto propietario que solamente exhiba escrituras fabricadas en notaría.

La Ley 200 de 1936 mantuvo la presunción de baldío sobre terrenos no poseídos, y fijaron el 19 de febrero de 1917 como fecha límite para el debido registro de títulos no originarios del Estado, como prueba de propiedad. La ley 160 de 1994 no derogó de forma expresa estas normas y, como lo afirmó el Consejo de Estado en auto del 28 de junio de 1996, la supuesta derogatoria es “discutible por lo demás”.

Mientras estuvo vigente la Ley 1152 de 2007, operó un cambio totalmente regresivo en cuanto al establecimiento de la propiedad, con la derogatoria de la ley 200 de 1936. Esta norma validaba las escrituras fabricadas, registradas hasta 1997. Esto concordaba con lo dispuesto en la Ley 791 de 2002, la cual redujo el término de prescripción, completado con la legalización de la falsa tradición por la Ley 1182 de 2008. En los proyectos iniciales del actual Gobierno, hasta la versión del 29 de septiembre, se validaban las escrituras fabricadas, registradas en 2001 o con anterioridad a este año. Ahora las versiones oficiales viran hacia la disposición de la Ley 160, pero sin definir aun si derogan o no la ley 200 de 1936.

El proyecto campesino propone mantener la norma de 1936, y además derogar explícitamente las leyes 791 de 2002 y 1182 de 2008. Desarrollar procesos especiales de “formalización” de propiedad, tal y como los propone el Gobierno en las condiciones actuales en que la violencia aún se impone en muchas regiones rurales, equivaldría a legalizar los despojos. Hay que dar prioridad a los procesos de restitución dispuestos en la ley de víctimas. Los colonos campesinos disponen de normas que los amparan para recibir sus títulos y el Estado debe fortalecer su acción al respecto.

Por otra parte, resulta también perjudicial, tanto para la economía campesina como para el país, que en vez de que se trate de fomentar la utilización de las tierras aptas para la agricultura que están siendo desperdiciadas por grandes propietarios, se insista en entregar a los empresarios las tierras que están siendo cultivadas por los campesinos beneficiarios del Incoder o colonos que recibieron sus títulos de propiedad.

El Plan Nacional de Desarrollo ha “flexibilizado” la Unidad Agrícola Familiar, UAF, que protege la acción del Estado para redistribuir la propiedad de la tierra y evitar su concentración. Es un concepto que se aplica solo a los beneficiarios de reforma agraria y de subsidios del Incoder para comprar tierra, así como a los colonos que han conseguido un título de propiedad trabajando la tierra. Se trata de que sus tierras no sean transferidas a grandes propietarios ni sean objeto de procesos de concentración de la propiedad, sino que sirvan para democratizar esta última, para lo cual el Estado hace una inversión o adjudica sus baldíos.

No es cierto que “la Unidad Agrícola Familiar […] como está hoy en día, impide que los propietarios que tienen menos de una unidad puedan asociarse para desarrollar proyectos productivos.” Esta afirmación no solamente carece de sustento, sino que en realidad resulta ser todo lo contrario. La ley vigente no solo permite asociar a los beneficiarios de UAF en cooperativas o empresas comunitarias, sino que ordena dar un subsidio adicional a quienes decidan integrar cooperativas. Es más, las cooperativas campesinas y empresas comunitarias pueden recibir o titular directamente tierra, en proporción al número de familias que las integren. Si el Gobierno fomentara, aplicando estas normas, las cooperativas campesinas y empresas comunitarias, allí donde la asociación es conveniente o necesaria, haría una gran cosa.

La razón para que el artículo 72 de la ley 1450 del Plan Nacional de Desarrollo “flexibilizara” las UAF, es concentrar la tierra para “proyectos especiales agropecuarios y forestales”, que desde luego estarían encabezados por personas o empresas diferentes a los campesinos, pues si fueran campesinos no tendrían que deshacerse de la Unidades Agrícolas Familiares, sino que simplemente integrarían empresas comunitarias o cooperativas, caso en el cual tendrían derecho a un subsidio adicional, según la ley 160 de 1994.

Por otra parte, las comunidades campesinas han considerado que deben prevenir el despojo y asegurar su territorialidad en las reservas campesinas. La ley lo permite desde 1994 pero, desafortunadamente, se ha insistido en relegar esa figura a las zonas de colonización o donde predominan los baldíos, con lo cual se mantiene al campesino fuera de la frontera agrícola, o bien relegarla a aquellas zonas donde hay graves problemas de orden público, con lo cual se crea confusión y se generan señalamientos. Lejos de verlas como una solución marginal –y mucho menos como un ghetto– ya es hora de ver las reservas campesinas como alternativa campesina, dentro de la frontera agrícola, en zonas donde el campesinado pueda tener autonomía en su gestión y una defensa cierta frente a eventuales despojos.

 

Redistribución de la propiedad

El Gobierno coincide con los campesinos y con el Informe de Desarrollo humano del PNUD, en el cual se señala que la extrema concentración de la propiedad de la tierra en Colombia y el desperdicio de más de 17 millones de tierras aptas para la agricultura se encuentran correlacionados. Las grandes propiedades desperdician la tierra, mientras los campesinos se ven obligados a arañar suelos sin calidad agrícola.

La versión inicial del proyecto del Gobierno mantenía como único programa de acceso de los campesinos a la tierra, el fracasado mercado subsidiado de tierras, durante cuya existencia el país vio acrecentarse la cantidad de tierra en manos de grandes propietarios, mientras que una extremadamente pequeña cantidad de campesinos recibía subsidio para comprar tierra, sin poder acceder a aquellas de calidad. Ahora comienzan a abrirse paso las propuestas para que la extinción de dominio pueda aplicarse no solamente a los predios incultos sino aquellos cuyo uso no corresponde con la calidad del suelo, además del procedimiento de expropiación por vía administrativa e indemnización, cuando los propietarios no accedan a negociar un predio requerido para reforma agraria.

La expropiación por vía administrativa ya existe en Colombia para desarrollo urbano, dispuesta según la ley 388 de 1997. Se autorizó tanto para adquirir tierra para los damnificados por el terremoto del Cauca, según el decreto 1185 de 1984 como para construir vivienda o infraestructura rural o urbana para los damnificados por las inundaciones del año pasado (decreto 4628 de 2010). Aun más, las empresas mineras y petroleras tienen autorizados procedimientos por ley que van mucho más allá de la expropiación por vía administrativa (estatal), pues se trata de una expropiación por vía privada (de la que no habla la Constitución), en la cual la empresa puede depositar el dinero en una inspección de Policía y las autoridades están obligadas a desalojar al campesino que no quiera vender.

Sería interesante que estos cambios realmente ocurrieran en el proyecto de ley oficial, para que los programas de adquisición y dotación de tierras para comunidades indígenas y afrocolombianas y para campesinos, pudieran llevarse a cabo e incidieran en aumentar la utilización de la tierra agrícola del país y reducir la renta de la tierra.

 

Minería

El Ministerio de Agricultura ha hecho eco de las denuncias de la sociedad sobre la aplanadora minera y sus efectos destructivos en los ecosistemas y tierras agropecuarias. Sin embargo, los efectos prácticos no se ven, porque tanto la expansión de la minería como los TLC son políticas centrales del Gobierno actual.

El proyecto de ley propone un Consejo de Tierras que regule el uso del suelo. Empero, se presentan dos problemas: por una parte, no se propone la participación de las comunidades rurales y organizaciones campesinas, indígenas y afrocolombianas en dicho consejo, y, por otra parte, si se decide que un territorio es minero, la rentabilidad actual de la minería hará que sea explotado inmediatamente. Por el contrario, si se decide otorgar a la tierra un uso agrícola o pecuario, el impacto de los TLC será una barrera gigante para la rentabilidad, y solamente los programas que permitan apoyar la producción, y reducir el precio o arrendamiento de la tierra, podrá realmente aumentar el uso agropecuario de la zona.

 

Diversidad étnica y cultural

Otro tema que va y viene es el del respeto a la diversidad étnica y cultural. La primera versión del Gobierno era abiertamente antiindígena, copiando las normas más lesivas de esa ley, como las relativas a la región del Pacífico, en el caso de los pueblos indígenas, y eliminando la protección especial vigente para los territorios de los pueblos nómadas, seminómadas o agricultores itinerantes. Luego, los debates preparatorios de la consulta previa sirvieron para que sucesivas versiones pasaran a reconocer los derechos indígenas y afrocolombianos, así como a entender que las prioridades de desarrollo no pueden ser impuestas a los grupos étnicos, dado que ellos tienen derecho a fijar las suyas y a establecer planes de vida propios en sus territorios.

El Gobierno, sin embargo, vacila nuevamente en este terreno. Ahora hay quienes quieren eliminar la norma de la Ley 160 que declara que las reservas indígenas son tierras de los grupos étnicos y por tanto inalienables, así como la que protege a los territorios de los pueblos indígenas nómadas y horticultores itinerantes. Todavía hay quienes no entienden la autonomía de los territorios indígenas, las facultades de las autoridades propias de los indígenas y la jurisdicción indígena. Hay quienes creen que “todas las normas vigentes en el resto de Colombia rigen en los resguardos”, cuando desde la Constitución de 1991 en los territorios indígenas rigen normas y procedimientos propios (artículo 246) y las autoridades indígenas tienen competencias autó- nomas, como por ejemplo, “velar por la preservación de los recursos naturales”. Las normas indígenas se aplican, en armonía con la Constitución y con normas nacionales, pero son diferentes, porque la Constitución optó por defender y proteger la diversidad.

 

Reservas forestales

Un punto muy difícil es el referente al realinderamiento general de las reservas forestales que propone el Gobierno. ¿Qué va a resultar de esto en medio de la aplanadora minera y la especulación internacional del capital financiero con la tierra? ¿No es repetir una historia triste, levantar sin ton ni son reservas forestales mientras 17 millones de hectáreas de suelos con vacación agrícola son desperdiciadas? El “latifundio se ha expandido donde antes había bosques y el colono sigue avanzando sobre la selva porque no tiene alternativa en la frontera agrícola.

Desde luego “si se aplicaran las normas del decreto 1777 de 1997, donde se levanta una reserva forestal colonizada puede surgir una reserva campesina que trate de reforestar, proteja los recursos no renovables sobrevivientes y evite una nueva concentración de propiedad. Pero definitivamente, la prioridad está en otra parte, en utilizar las 17 millones de hectáreas aptas para la agricultura que están dentro de la frontera agrícola y no en quitarle más tierra a los bosques ni en quitarle las unidades agrícolas familiares a los beneficiarios del Incoder.

 

El desastre del TLC

Sería una ceguera total no darse cuenta que un hecho nuevo surgió después de iniciarse la discusión de los borradores de proyecto de ley de tierras y desarrollo rural. Fue aprobado el 12 de octubre el TLC con Colombia en Estados Unidos y entrará en vigencia porque el Congreso colombiano ya lo había aprobado. Este hecho cayó sobre las comunidades rurales y sobre el sector agropecuario como una “ducha fría”, al decir del propio ministro de Agricultura, cuando declaró lo que bien se sabe, que “no estamos preparados para el TLC”. Las importaciones vía TLC con Estados Unidos perjudicarán seriamente a arroceros, lecheros, avicultores y productores de maíz y otros granos.

Los efectos se presentarán “en los principales cultivos transitorios desarrollados en el país, tales como cereales (arroz, maíz amarillo, maíz blanco, sorgo y trigo), leguminosas (frijol y arveja) y algunas hortalizas (tomate, cebolla y zanahoria), así como en algunas actividades pecuarias como las carnes de pollo y de cerdo. En estas circunstancias, es previsible esperar que la reducción en los precios internos tenga como consecuencia una disminución en el área sembrada y en la producción nacional de estos bienes, con el consecuente aumento del grado de dependencia alimentaria del país". El mercado del fríjol y el maíz amarillo, productos claves para el campesinado, se vería fuertemente afectado.

Con el TLC, los campesinos, en promedio, perderán el 10,5% de sus ingresos; el 28% de los campesinos, el sector más afectado, perdería entre el 31% y el 45% de sus ingresos. El azúcar, que conseguiría un impacto comercial positivo, no es un producto campesino. y está controlado por unas pocas grandes empresas. Pero el impacto del TLC no es solamente comercial. En realidad, como lo ha dicho recientemente el Consejo Regional Indígena del Cauca, se trata de una nueva Constitución que negó la participación del constituyente primario.

Los litigios con los inversionistas extranjeros ya no deberán ser resueltos en los tribunales nacionales de acuerdo con la ley y la Constitución de Colombia (ni con las de Estados Unidos), sino que podrán ser resueltos por árbitros privados extranjeros “de acuerdo con las costumbres del comercio internacional”. Nada peor que eso. ¿Dónde quedan ahí los derechos de los pueblos indígenas y los afrocolombianos?

Las transnacionales podrán patentar seres vivos y apropiarse por esa vía de la biodiversidad del país. Los regímenes de patentes impuestos someterán las semillas, los insumos y los medicamentos.

Todos los servicios públicos quedarán liberados al lucro de los inversionistas extranjeros: agua, salud, educación, asistencia agropecuaria, comunicaciones, transporte, abastecimiento de alimentos. Ni la nación ni las entidades territoriales podrán establecer, como existe en otros países del continente, un régimen especial de abastecimiento de productos campesinos.

Las concesiones mineras servidas a granel, así como otros contratos y medidas lesivas que benefician a las transnacionales no se podrán modificar sin indemnizar a los inversionistas en la cantidad que hubieran ganado si no se modificaran. Esa seguridad jurídica se amplía para beneficiar a los inversionistas si las leyes son modificadas en su contra. Es una catástrofe del régimen constitucional y democrático. Cuando cierta autoridad tuvo que responder cuáles gobiernos democráticos había instaurado primero ese régimen de “seguridad jurídica”, tuvo que contestar que el gobierno de Pinochet en Chile y el rey de Arabia Saudita.

Por otra parte, hay que añadir que otros TLC con Canadá y Suiza ya entraron en vigencia y hace fila el TLC con la Unión Europea, cuyo impacto negativo sobre el sector agropecuario, sería para granos y otros productos agrícola, alimentos primarios y pesca primaria, y cuya aplicación lesionará a más de 400 mil familias productoras de leche y la repercusión sobre el empleo se haría sentir.

El agro colombiano va a ser un gran perdedor con los TLC. Puede compararse el estancamiento del sector agropecuario de México que tiene TLC, con el dinamismo del sector en el Mercosur que no tiene TLC, para darse cuenta del panorama triste que espera al sector agropecuario colombiano, ya estancado por las importaciones, la destrucción de las instituciones estatales del sector y el alto costo de la tierra.

En México, debido al TLC, Estados Unidos captó una mayor porción del mercado, sobre todo en cereales, oleaginosas, productos cárnicos, carnes preparadas, frutas, hortalizas y arroz, y afianzó su posición predominante en maíz y sorgo. En particular, el maíz, junto con el frijol, son los perdedores netos de la negociación del TLC. Aunque las importaciones estadounidenses de hortalizas mexicanas también crecieron, las de otros países como Canadá, Holanda y España tuvieron un dinamismo mayor, de modo que la participación relativa de México en las importaciones estadounidenses decreció.

El TLC aumentará las ya grandes dificultades del sector agropecuario colombiano y le impondrá nuevas normas supraconstitucionales que obstaculizarán el ejercicio de los derechos colectivos de campesinos, afrocolombianos e indígenas. Es necesario ahora proponer en el proyecto de ley de tierras normas que sancionen a quienes firmen contratos que violen estos derechos y creen situaciones que aprovechen para lucrarse los inversionistas amparados por la llamada “seguridad jurídica” y el arbitraje privado y que además creen instrumentos ciertos para impedir a tiempo que se firmen esos contratos o concesiones. Lluvias de concesiones como las que se dieron en el caso de la minería pueden resultar ahora fatales, no solamente para las comunidades sino para el erario público, para el país entero.

 

¿Qué hacer?

Para las comunidades agrarias se multiplican entonces los siguientes desafíos:

1. Multiplicar la conciencia de la necesidad concretar institucionalmente la defensa de la tierra y el territorio. Si algunos pueblos indígenas pueden hoy legislar desde el territorio es porque su movilización por muchos años ha estado orientada también a construir una institucionalidad que reconozca sus derechos fundamentales, primero con la ley 89 de 1890, llena de inconsecuencias pero que sirvió durante años para defender mínimos derechos y finalmente con las normas sobre derechos indígenas de la Constitución de 1991, el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas. Cada norma que se aprueba o se deroga es un instrumento para defender o para atacar los derechos colectivos, más cuando el capital financiero y las transnacionales andan detrás de cada riqueza de los territorios, desde las minas de oro y el petróleo hasta la biodiversidad y los bonos de carbono y utiliza toda clase de “avionadas” para apoderarse de ellos. Más cuando se quiere a toda costa validar escrituras fabricadas para concretar despojos jurídicos.

2. Participar activamente en el debate sobre la ley de tierras y desarrollo rural.

3. Mantener y ampliar la resistencia civil para detener la violencia que se ensa- ña contra las comunidades rurales y que es el obstáculo más grande para que su resistencia civil crezca. Mientras esa violencia no cese, los campesinos, afrocolombianos e indígenas verán cada vez más afectados sus más elementales derechos y se seguirán sufriendo la pérdida de sus dirigentes más queridos.

4. Revertir los TLC: si anteriormente la lucha contra la aprobación del TLC con Estados Unidos fue central para los movimientos sociales de Colombia, ahora es igualmente decisivo trabajar por echarlo atrás. Viene una lucha difícil para que Colombia denuncie y deshaga ese tratado y los otros TLC vigentes y para que no apruebe otros. Sabiamente el constituyente Lorenzo Muelas decía en 1991 que aprobar los derechos de la entonces nueva Constitución era como arar la tierra, pero que tocaba cuidar lo sembrado para luego cosechar. Luchar contra los TLC es preparar la cosecha para las generaciones del futuro.

 

Pronunciamiento de organizaciones negras e indígenas

Los representantes de algunas organizaciones indígenas y negras, reunidos en Bogotá los días 26 y 27 de mayo de 2011, en el Segundo Taller sobre Cambio Climático, mecanismos financieros para la reducción de emisiones y papel de las comunidades, convocado por los procesos Agenda Común para la Gobernabilidad en Territorios Ancestrales del Pacífico y el Foro Interétnico Solidaridad Chocó, FISCH, observamos con preocupación que mientras el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, viene impulsando la construcción del documento R-PP, proceso de preparación para REDD+, empresas como C.I. Progres S.A. –entre otras– manifiestan tener poderes para hacer consulta previa y contratar entre comunidades negras y resguardos indígenas 58 millones de hectáreas para incorporar a sus nichos de mercados voluntarios en el exterior.

Las iniciativas impulsadas por dichas empresas violan la integridad cultural, el derecho fundamental al territorio y la participación informada de los pueblos, mediante acciones de desinformación, manipulación, engaño, estafa y firma de contratos de consulta y concesión forestal para captación de CO2 y la especulación financiera en los mercados voluntarios de carbono en el exterior con los territorios ancestrales de los pueblos indígenas y negros, gozan del mayor porcentaje de selvas, montes y bosques en el país.

Consideramos que en un proceso de R-PP, preparación para REDD+, el Gobierno debe tomar medidas que preserven y garanticen los derechos a la integridad cultural, y el derecho fundamental al territorio y a la autodeterminación, promoviendo la participación efectiva e informada de las comunidades con mecanismos adecuados, a través de sus organizaciones representativas, con el fin de garantizar que las comunidades tomen decisiones informadas.

Demandamos del Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, acciones urgentes que protejan los derechos de las comunidades, en relación con acciones como las que viene desarrollando C.I. Progres S.A. En el escenario de que C.I. Progres S.A. contrate 58 millones de hectáreas con las comunidades negras e indígenas en mercados voluntarios, no quedaría selva, ni monte, ni bosques, para una estrategia REDD+ en Colombia.

El Gobierno deberá aplicar una política de la precaución, en cuanto a los mecanismos de negociación voluntaria de carbono forestal, asociado a la deforestación evitada, en tanto no se tengan certezas de los impactos sociales, económicos y ambientales que puedan generar los proyectos REDD. El Gobierno Nacional decretará una moratoria para la celebración de esta clase de contratos, mientras no se tenga una norma nacional sobre el tema, producto de la estrategia REDD.

* * *

Foro Interétnico Solidaridad chocó, Fisch; PCN-Agenda Común; Agenda Común; Consejos Comunitarios Tumaco, Nariño; Asomano Negra Guapi. Representantes de organizaciones participantes: Cabildo Indígena del Cauca; Organización Autoridades Tradicionales de Colombia; Consejo comunitario río Cajambre; Organización de la Región Amazónica Pie de Monte; Asoconsejos Timbiqui; Consejo Comunitario Negros en Acción; Consejo Comunitario Malaguita Bajo San Juan; Consejo Comunitario Indígena Chanzará; Consejo Comunitario Mayor de chanzará; Consejo Comunitario río Tablón Dulce; Consejo Comunitario Rescate Las Varas; Asociación de Cabildos Indígenas del Norte Del Cauca; Consejo Comunitario Mayor de La Cuenca de La Cacarica.

Publicado en Febrero 13 de 2012| Compartir
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