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La Conexión vial Las ánimas - Nuquí, ¿una salida al mar del Pacífico, a cualquier precio?

El proyecto de la conexión vial al mar Las Animas - Nuquí, esta propuesto para ser construido en el complejo territorial conocido como Chocó biogeográfico, atravesando la serranía del Baudó y conectando las cuencas de los ríos Atrato (Atlántico) y San Juan (centro del Pacifico) con el Pacifico Norte del Chocó en Colombia. Esta zona está reconocida como uno de los territorios más importantes del planeta por su biodiversidad, pero a la vez, reviste un elevado atraso en las condiciones de vida de sus habitantes, expresado en la alta concentración de población en pobreza. El área de influencia del proyecto comprende territorios colectivos de comunidades negras, resguardos indígenas de los embera y el Parque Nacional Natural Utría. La presencia estatal en esta zona ha sido históricamente deficiente y esto origina un desequilibrio social significativo que se considera como deuda histórica del país con la región. Hoy, en el contexto de la globalización y de la importancia de los ecosistemas y las regiones geoestratégicas para el ámbito mundial, la región cobra alto significado político, económico y científico y la apertura de la vía alterará muchas condiciones ambientales y socioeconómicas, probablemente desatendidas en el proyecto.

La conexión vial no es la atención a los clamores de los chocoanos del Atrato para salir al Pacifico. Es ante todo, la salida del petróleo y la apertura del comercio del occidente de Colombia a la cuenca estratégica del Pacifico, que se expresa, en el caso de Colombia, en la prolongación de los intereses de importantes sectores políticos y económicos de Risaralda, Antioquia, Caldas y Valle del Cauca. Pero para la población local, este espacio es el territorio ancestral fundamental para sus vidas y les pertenece, dado que son los legítimos dueños. Un grueso de normas legales que Colombia adoptó de manera adelantada en el continente americano para la protección de las minorías étnicas y del medio ambiente, están en juego frente a otros desarrollos legales posteriores y también debido a decisiones políticas que incitan a una apertura económica con menor consideración frente a las reservas ambientales, culturales y sociales del país.

Resulta estratégica la conexión del país con el Pacifico Norte, puesto que además es la posibilidad más clara que permitirá a Venezuela poner el petróleo y el gas en China. En caso de hacerlo es imperativo que sea muy bien hecho: con profundo respeto por las comunidades y con medidas serias para no devastar la región y su biodiversidad.  Una obra con fallas, es un problema de mayor complejidad y una amenaza seria a la vida e integridad de las comunidades negras e indígenas. Cualquier decisión y señal genera cambios no controlados. Se pudo constatar la reacción en la región ante los anuncios de hacer la vía: Inmigración de pobladores andinos, expansión de ilícitos, potrerización, intensificación de la explotación minera y maderera, con poco o nulo control, encarecimiento y enajenación de tierras que tienen acceso a las playas.

 

La diversidad cultural, biológica y política del Chocó frente a la obra

El departamento del Chocó es la única zona en Colombia con dos mares y también es el espacio vinculado integralmente a la llamada región del Pacifico colombiano. Allí es muy fuerte la consideración de región-territorio, en tanto los indígenas embera (dobida, oibida y chami), tule, wounaan y las comunidades negras, además de constituir la población mayoritaria, tienen un fuerte vinculo con territorios colectivos y biodiversos.  Eso ha sido reconocido mediante la titulación y  apropiación de resguardos y territorios colectivos al amparo de numerosas e importantes leyes, entre las que se destacan la ley 89 de 1890, el convenio 169 de la OIT, la ley 60 y el decreto 2164, la ley 70 y el decreto 1745, el decreto 1320; sentencias de las altas cortes, los reglamentos propios, el derecho consuetudinario o ley de origen de los pueblos, entre muchas.

Sin dejar de reconocer las diferencias culturales entre los indígenas y las comunidades negras, es claro que también existen sinergias y puntos en común entre sus procesos políticos y sus organizaciones. Esto da idea de la importancia y diversidad de las instituciones propias que finalmente son los interlocutores con el Estado, responsable del proyecto.

A su vez, la Constitución política del 91 dio espacio al medio ambiente como categoría vinculada a la vida de las comunidades y promulgó debates y desarrollos legales para su protección y manejo (Ley 99 de 1993). Consideración especial tuvo el Chocó biogeográfico por ser un punto caliente de la biodiversidad del planeta. Esa diversidad es el fruto de las comunidades que la enriquecen y mantienen, puesto que ha sido garantía para su existencia. Mención especial merece el conocimiento asociado a la diversidad biológica existente.

El Chocó biogeográfico o Chocó Darién, se ha declarado como una de las dos regiones más importantes del mundo en megadiversidad,  y ha sido  involucrada en  consideraciones legales, de las cuales se destacan el Convenio de Diversidad Biológica (Ley 165 1994), la Estrategia Regional de Biodiversidad para países del trópico andino, 2002. Cuenta también con la Reserva Forestal del Pacífico, y el parque nacional natural Utría.

En esta región se encuentran no solamente áreas de gran importancia ecológica por su fragilidad y/o productividad (el bosque muy húmedo tropical de la serranía del Baudó, los corales del golfo de Tribugá, los manglares del Parque Nacional Natural Utría), sino también espacios muy importantes por la diversidad étnica y la vulnerabilidad cultural de las comunidades ancestrales de los resguardos indígenas y el gran tronco familiar y vecinal de la población afrochocoana, ubicada en  la zona del corredor del proyecto.

El proyecto vial esta trazado alrededor de cuatro ecosistemas de alto valor ambiental; la Serranía del Baudó, la Cuenca del Atrato, la Cuenca del río San Juan y la zona costera de la unidad territorial del Golfo de Tribugá.

 

Intereses foráneos e intereses propios

De entrada se reconoce que el juego de intereses en un proyecto como el de la conexión las Ánimas– Nuquí, involucra los siguientes actores:

1- El Estado; con intereses que enmarcan las políticas nacionales, desde la región para el país, más no desde el país para la región.
2- El sector económico nacional e internacional; con intereses particulares, extractivos y de aprovechamiento y monopolio de los recursos de la región.
3- Las comunidades; con el reto de ser autónomas para gobernar su territorio y mantener la propiedad colectiva sobre los recursos y el conocimiento ancestral.

Desde décadas atrás, ha habido un esfuerzo por lograr la salida del interior del Chocó al mar Pacifico. Antes lo pensaban y presionaban las elites de las regiones vecinas de Antioquia, Risaralda, Caldas y Valle, núcleos económicos que desde una visión hegemónica ven la región como la posibilidad de expandir sus economías. Más recientemente, confluyen otros intereses adicionales: El Estado colombiano, que necesita abrirse gradualmente al Pacifico - la cuenca más importante del mundo, las regiones vecinas que marcan históricos intereses económicos y actualmente reducidos sectores locales que ven oportunidades y beneficios en desarrollar el proyecto.

La oposición al proyecto de los indígenas, organizados en torno a la Organización Regional Indígena Embera Wounaan del Chocó – OREWA al inicio de la década de los 90, tuvo un impacto claro sobre las presiones por hacer la conexión al Pacifico desde Quibdó que se reflejaron en mayores salvaguardias ambientales y sociales para los grupos étnicos de la región. Esto, sin embargo, les significo una estigmatización como los culpables del atraso en el desarrollo del Chocó.

El nuevo intento realizado recientemente por el INVIAS (Instituto Nacional de Vías) para sacar adelante el proyecto cuenta con otras condiciones: Flexibilización de los marcos legales, mayor presión de los sectores y actores locales y el debilitamiento de las organizaciones étnico territoriales con quienes se realiza la consulta. Salió en este nuevo intento histórico la necesidad de elevar la calidad del proyecto y principalmente prever bien los fuertes impactos socioeconómicos y ambientales, para no asistir a una debacle sobre la reserva biológica, las culturas y los recursos importantes.

Varias situaciones animaron la construcción de la carretera al mar por la vía Las Animas – Nuquí, las cuales convergieron en “preestablecer” que había madurez en la región y las organizaciones para emprender el proyecto y que se contaba con mejores herramientas técnico – ambientales para realizar las intervenciones. Esta situación fue conectada a las prioridades nacionales y fundamentalmente se generó un ambiente favorable al proyecto. En todo caso, era necesario adelantar un proceso de consulta con las autoridades de los territorios colectivos intervenidos con el proyecto; proceso que se adelantó de la siguiente manera:
 

Título Colectivo	Área	Municipio	Resolución  Fecha
Consejo Comunitario de San Francisco de Cugucho	8774	Alto Baudó	156 de 09-feb-98
Consejo Comunitario Mayor del Cantón de San Pablo "ACISANP"	36,667.4807	Cantón de San Pablo	2694 de 21-Dec-01
Consejo Comunitario Mayor de Unión Panamericana	15,123.5729	Unión Panamericana	2723 de 27-Dec-01
Consejo Comunitario de Paimadó	17,264.2898	Río Quito, Atrato y Cantón de San Pablo	2724 de 27-Dec-01
Consejo Comunitario de Cértegui	25,275.0014	Cértegui	2728 de 27-Dec-01
Consejo Comunitario de ACABA	174,253.1434	Alto y Bajo Baudó	1152 de 23-may-01
Consejo Comunitario General del Municipìo de Nuquí - Los Riscales	31470	Nuquí	2206 de 4-Dec-02

Y los resguardos de Caimanero – Jampapa, Santa Maria de Condoto y Jurubidá- Corrí, Miasa de Partado y río Pató Jengadó.

El proceso de consulta partió entonces de los siguientes supuestos:

1. Las organizaciones no objetaban que se hiciera la vía e incluso declaraban y solicitaban su realización. Se consideraba entonces, solamente la necesidad de llegar a establecer negociaciones.
2. En la medida que contaba con la aprobación del presidente de la Republica no tendría requerimientos legales como todos los demás proyectos. Existía un consenso en el Choco sobre la conveniencia de hacer la obra.
3. Se consideró que no era indispensable contar previamente con el diseño definitivo del  proyecto, realizar los estudios de Impacto Ambiental y el Plan de Manejo Ambiental del mismo.

Esta situación no permitió un dialogo fluido entre los niveles regional y nacional con las autoridades ambientales, los ejecutores de los estudios preliminares del  proyecto, la sociedad mayoritaria de Quibdó, los formadores de opinión y los dueños del territorio.  Generó además serios traumatismos debido al conocimiento real del proyecto y la fuerte incertidumbre con los impactos que ocasionaría el proyecto. Llevar de esa manera la consulta a un ejercicio de concertación de proyectos, resultaba a todas luces una seria perdida de tiempo y de oportunidades.

 

La consulta

En el caso de Colombia, el decreto 1320 de 1998 sobre la consulta previa a comunidades étnico-territoriales desarrolla parte del Convenio 169 de OIT (Ley 21 de 1991). Se considera a la consulta previa como una oportunidad para estas comunidades, en la medida que facilita la discusión, intermediada por el Estado, sobre el futuro e integridad de los pueblos, las comunidades y los territorios donde aspiran permanecer.  Pero resulta claro que existen vacíos y contradicciones en su aplicación que se expresan en:

1. Bajo o nulo nivel de apropiación y conocimiento del instrumento de consulta por parte de las comunidades.
2. Prevención de las organizaciones frente al decreto 1320 y frente a las instituciones estatales comprometidas en establecer el diálogo y la consulta.

La consulta eleva el perfil de las comunidades y sus organizaciones, dado que son ellas los actores a consultar al ser los dueños del territorio. Esto obviamente descarta el papel de otras autoridades, a las cuales se les minimiza las competencias sobre el territorio, veamos:

1. Exclusión de las jurisdicciones administrativas (alcaldías y gobernaciones) en todos los pasos del proceso. Esto, los aleja de las decisiones y sobre todo, de las oportunidades de transar propuestas y recursos. Así se establece uno de los antagonismos más complejos del territorio, la alcaldía municipal con el concejo municipal que cuentan con la plataforma administrativa y una asignación presupuestal, y de otro lado, por ejemplo, un consejo comunitario mayor con sus consejos locales, pero sin presupuesto y bajo reconocimiento entre la población urbana principalmente. En su condición de gobiernos alternos, la Alcaldía y las autoridades étnico-territoriales, generan disputa por el poder político y de manejo del territorio, esto conlleva a contradicciones que se traducen en rompimiento de la unidad comunitaria, las cuales se trasladan a favor del dueño del proyecto, quien puede tomar partido por uno de los dos gobiernos y convierte de esta manera al territorio en campo de contienda. Quedan de esta manera, las comunidades en condición de fragilidad y debilita las posibilidades de gestión de recursos y de posicionamiento frente al Estado y frente a los organismos e instituciones de apoyo para el desarrollo propio del territorio.

2. Además de los territorios étnicos afectados, confluyen, no como otras zonas, sino como otras figuras jurídicas, las zonas de amortiguación y el área de Parques Nacionales Naturales (Ensenada de  Utría)(1)  y esto claramente no se vincula como una fortaleza adicional desde las comunidades, para que los dueños del proyecto eleven la calidad de los estudios y de la intervención con la obra.

 

Las verdaderas consecuencias

La consulta previa se hace supuestamente sobre la afectación de la obra o proyecto y abarca la discusión sobre los impactos que se puedan generar. Pero más allá, la consulta elude un asunto central, el cual tiene que ver con el cambio en el territorio a partir de un modelo de desarrollo que lo transforma seriamente. 

Es sabido que la carretera como tal es un proyecto bastante modesto, puesto que las especificaciones técnicas de la misma no son para un tráfico fuerte, en cambio si resulta claro que “la propuesta de los grandes grupos económicos(2)  del Eje Cafetero durante los últimos años es retomar detrás de la conexión terrestre Las Animas-Nuquí, la política de internacionalización de la economía del Pacífico con la construcción del Puerto de Tribugá, y como destino final a la exportación de hidrocarburos desde Venezuela” (Pág. 5 del Estudio de Impactos Ambientales del proyecto); donde la vía facilitaría sacar rápidamente, de las selvas del alto Baudó, las maderas finas que demanda el mercado estadounidense, las pieles y mascotas exóticas, y los productos (faunísticos y florísticos) afrodisíacos que requieren los orientales, y las materias novedosas que demandan las multinacionales farmacéuticas”

“La vía generará nuevas necesidades relacionadas con la dinamización económica y la inserción del Pacífico a la economía global” (Pág. 6-1 del Estudio de Impactos Ambientales).  Las economías emergentes de la Cuenca del Pacífico (principalmente China), necesitan un puerto de entrada rápida al Mercosur para poder negociar con sus excedentes productivos.

El territorio pasa de ser el espacio de la vida, la cultura, la economía y la historia de las comunidades que lo habitan, a convertirse en el centro de planificación empresarial y sectorial privada de magnitudes nacionales e internacionales, difíciles de afrontar por tales comunidades. Las posibilidades de planificar el territorio con autonomía y de establecer una nueva resignificación del gobierno y del dominio de ese territorio quedan seriamente reducidos o incluso, hasta agotados.

Surge además una situación indeseable pero previsible, teniendo en cuenta el conflicto sociopolítico y la apropiación ilegal y violenta del territorio y de los recursos, tal como ha ocurrido en otras regiones en situaciones mas o menos similares. La presencia de actores ilegales armados también se acomoda rápidamente e intervienen, tal como lo hicieron con el secuestro del equipo técnico (3) . El proyecto significó una oferta adicional de recursos y un escenario propicio para demostrar el juego de intereses reales sobre el territorio intervenido.  No se descarta que el proyecto finalmente eleve el juego activo de intereses y con ello se amplíe la guerra, retomando que la siembra de coca y la extracción de recursos mineros se han activado de manera paralela al eje de la carretera.

No puede perderse de vista el apoyo de otros actores como las ONG, el cual resulta importante para facilitar a las organizaciones comunitarias el entendimiento de los retos sociopolíticos para definir su futuro y la planificación de su territorio bajo el direccionamiento de su cosmovisión.

 

Preocupaciones finales

Los proyectos de infraestructura en Colombia (Urrá, conexión vial Aburrá-Cauca, Proyecto eólico Jepirachi, parque ambiental la Pradera) muestran que los estudios de Impacto Ambiental (EIA) precariamente realizados, en los cuales no se aplicaron los planes de manejo ambientales concertados, lograron su licenciamiento mediante estrategias inadecuadas que no aplican y por tanto son deficientes en sus consideraciones socioculturales y ecológicas.  Eso conlleva a conflictos históricos más costosos tanto para los dueños del proyecto, como para las comunidades.

El Instituto Nacional de Vías (INVIAS), las autoridades indígenas y afrochocoanas debieron tener en cuenta estas lecciones a la hora de acordar que se construya un proyecto entre las cuencas de los ríos San Juan, Atrato y Baudó para llegar al mar, debido a que representa un fuerte riesgo para las culturas y selvas, especialmente las del Alto Baudó. El hecho de haber perfilado el proyecto como una vía de especificaciones menores para conectar pequeños pueblos del Alto Baudó y la Costa con Quibdó, la capital de Chocó, no oculta la definición estructural del proyecto que es realmente una vía de altas especificaciones que se llama Pereira – Tribugá (4) .  Resulta fácil entender que  si se adelanta como vía de bajas especificaciones, se atenderán unos términos de referencia menos exigentes, y más adelante sólo se tendría que solicitar permiso para “mejoramiento” vial, logrando así las especificaciones de diseño realmente requeridas, eludiendo así exigencias ambientales estrictas.  El EIA dice que la vía Las Animas-Nuquí, pasa a 80 metros de Tribugá, entonces bien puede llamarse vía Pereira-Tribugá (cruzando el PNN Utría), que tiene acceso a Nuquí (5).

En cuanto a la consulta, los gobiernos deben prepararse para abordar la interlocución con las comunidades indígenas y afros en el territorio objeto del proyecto, respetando los derechos étnicos y compromisos locales y globales, que permitan un desarrollo realmente sostenible. Darle vía libre a la imposición del modelo de desarrollo que depreda los territorios, los recursos y la vida de las comunidades para satisfacer nuevos consumos por encima de las concepciones étnicas locales, y sin tener en cuenta los aprendizajes y lecciones que se han presentado en otras latitudes, sería un enorme despropósito.

La consulta previa no puede entonces reducirse a talleres informativos de dos o tres días, porque realmente no permiten concertaciones objetivas, ni negociaciones honestas. Así mismo tampoco debe llevarse al extremo limite del plazo de licenciamiento para la realización de la consulta. Esta debe pensarse en todas las fases del proyecto y dar cabida desde el inicio a las comunidades.

En el caso de las lecciones de este proyecto en particular, cabe tener en cuenta:

1. La consulta se dificulta, bloquea y distorsiona si no existe la participación de las comunidades desde el inicio del proyecto, del estudio de Impacto Ambiental y del Plan de Manejo Ambiental (PMA).
2. El área de influencia del proyecto debe ser delimitada con claridad. No debe excluirse ninguna zona que resulta afectada, con miras a no romper el equilibrio territorial.
3. Los impactos no empiezan a suceder después de entrar en marcha el proyecto. Las noticias de prensa, declaraciones, entrada de equipos, por ejemplo, generan la señal para que se desencadenen procesos de presión por la tierra, traslado de poblados, conflictos organizativos internos, intensificación de la extracción de recursos.
4. La amplia participación es una garantía, no un riesgo en el proceso de consulta.
5. Se debe tener en cuenta si existen o no procesos previos de planificación del territorio por parte de las entidades territoriales. Lo más probable es que no existan y en tal situación debe prestarse apoyo a las jurisdicciones respectivas para que puedan expresar sin presiones su propia visión, puesto que el PMA debe atender esta condición de tanta importancia para los intereses de las comunidades y del proyecto, para elevar la viabilidad ambiental del proyecto.
6. La herramienta principal de las comunidades es el reglamento de control interno, que muchas veces a veces no está suficientemente implementado. Este aspecto debe ser tenido en cuenta especialmente para el caso de las comunidades allí asentadas, puesto que el único consejo que contaba con un plan de Etnodesarrollo en formación era los Riscales.
7. El Ministerio de Medio Ambiente, debería apoyar los procesos de consulta con comunidades que ocupan territorios ambientalmente estratégicos. Eso significa revisar los criterios ministeriales para definir el nivel de interlocución con las comunidades locales.
8. En la historia de los proyectos en Colombia los llamados impactos indirectos o de desarrollo inducido, no han contado con una política ambiental clara para ser abordados en su manejo ambiental. Esta responsabilidad debe ser despejada de entrada en la consulta.

Colombia no puede darse el lujo de improvisar su desarrollo. Es decir, eso significa tener en cuenta las realidades sobre sus ecosistemas y grupos humanos que merecen protección mediante salvaguardias especiales. Hacer un proyecto con fallas serias desde su origen es una pésima señal de la debilidad y contradicción de las políticas públicas, que afectan los compromisos y responsabilidades por parte del Estado colombiano.

A su vez, las comunidades deben hacer uso efectivo de los derechos que les asisten desde la ley y desde su propio conocimiento y apropiación de los territorios. (5)Según el documento CONPES 3491 de 2007, se establece que “la Via La Virginia – Las Ánimas – Nuquí: Esta vía tiene una longitud total de 310 Kilómetros. Mediante el documento Conpes 3389 de 2005, el proyecto “Las Ánimas – Nuquí” fue declarado como de importancia estratégica para la consolidación de la Red Nacional de Carreteras. De acuerdo con la información suministrada por el INVIAS, se encuentra en ejecución el contrato de obra No. 2985/06, cuyo objeto es realizar los “Estudios, Diseños, Construcción y Pavimentación de la Carretera Nuquí – Las Ánimas”, por un valor aproximado de $125.360 millones, por medio del cual se desarrollan las siguientes actividades:

a) Elaboración de estudios Fase III, incluyendo la actualización y ajuste del Estudio de Impacto Ambiental EIA y la obtención de la correspondiente licencia de construcción.
b) Construcción de la vía entre el K0+000 (Nuquí) y el K63+610, incluyendo la construcción de puentes.
c) Mejoramiento y mantenimiento del tramo construido, a nivel de afirmado, K63+610 al K130+000 (Ánimas).

 

(1) El Parque Nacional natural Ensenada de utría, fue creado por Acuerdo 05-V de 1987 y ocupa un área de 54.000 hectáreas

(2) Al igual que élites comerciales paisas (hoteleros, madereros y terratenientes)

(3) En noviembre de 2005, fueron retenidos por el ELN, 5 personas del equipo técnico, que fueron liberadas días mas tarde

(4) En “Descripción del Proyecto”.  Objeto:  La conexión terrestre Las Animas-Nuquí, como una necesidad de interconexión terrestre interregional desde Pereira.  (EIA-UTCH, 2005).