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Experiencias locales

Formulación y ejecución de planes étnico territoriales. Una reflexión crítica [1]

Paula Galeano y OIA, Colombia, Julio 03 de 2007, Este artículo ha sido consultado 4183 veces

Paula Galeano y la Organización Indígena de Antioquia (OIA) [2]

El presente escrito propone algunos elementos para la discusión alrededor de la formulación de los ejercicios e instrumentos de planeación producidos por las organizaciones étnicas, tanto negras como indígenas. Se asume que al ser procesos gestados “desde adentro”, que propenden por una respuesta crítica desde la construcción de propuestas alternativas al modelo de desarrollo dominante “desde fuera”; también tienen una responsabilidad de hacer una mirada “hacia adentro”, en función de determinar los alcances y posibilidades de gestar un desarrollo distinto no sólo a pesar de las amenazas externas, sino en revisión de las dinámicas internas; ese es el enfoque de este artículo, el cual retoma especialmente aprendizajes de procesos del Pacífico colombiano, siendo deseable en un futuro ampliar el espectro de análisis desde la aproximación a otras zonas del territorio nacional. En primera instancia se abordarán algunas ideas generales extraídas de todos los procesos, para en la parte final, hacer un zoom retomando parte de la reflexión interna que una organización regional como la Organización Indígena de Antioquia (OIA) viene haciendo al respecto, en aras de fortalecer sus procesos zonales de planeación.

 

Los territorios étnicos

La configuración de territorios étnicos legalizados en Colombia comprende dos categorías: los resguardos indígenas y los territorios colectivos de comunidades negras. Hasta el momento se han titulado más de treinta y seis millones de hectáreas de resguardos, y cuatro millones novecientos cincuenta mil de territorios colectivos de comunidades negras [3]. Para llegar a la actual distribución y apropiación, las organizaciones étnico territoriales han mantenido como estrategia básica el reconocimiento jurídico y la legitimación como pueblos habitantes y dueños de un territorio. Si bien no serán analizadas aquí, debe señalarse la existencia de diferencias en el avance reivindicativo entre los movimientos sociales negro e indígena, específicamente, al momento de concretar las posibilidades y limitaciones de gestión y administración de los territorios adjudicados. Con algunas excepciones se puede decir que en general, las aspiraciones de adjudicación territorial si bien no han dejado de ser importantes en términos de adquisición de tierras, constitución y ampliación de los territorios étnicos, los espacios colectivos constituidos legalmente hasta ahora han pasado a otro momento: el manejo y administración de los mismos. Subyace el planteamiento de dos interrogantes para seguir elaborando a lo largo del texto: ¿Por qué se toma la decisión de hacer planes? ¿Dónde está la diferencia que permita efectivamente distinguir lo alternativo de los planes étnico territoriales?

 

El Plan étnico territorial

Bajo este término se propone denominar aquellos ejercicios de planeación que constituyen una visión cultural y político organizativa plasmada en propuestas para administrar el territorio y desarrollar la vida de un grupo étnico. Estos ejercicios han recibido distintas denominaciones: “Planes de Vida”, “Planes de Etnodesarrollo”, “Planes de Manejo” entre otras. Como punto en común, esta gama de planes tiene su semilla en las disposiciones jurídicas emanadas de los desarrollos legislativos de la década de los noventa, en la que temas como lo étnico y lo ambiental, empiezan a posicionarse como elementos visibles al momento de pensar la planificación territorial y determinar los actores que la conciben y ejecutan.

El reconocimiento como autoridades étnicas dentro de territorios como resguardos y consejos comunitarios, lleva a los liderazgos a emprender la búsqueda de alianzas de carácter político y económico especialmente con organismos y agencias no gubernamentales, muchas de ellas de carácter internacional, las cuales canalizan su apoyo a través de proyectos. Entre las iniciativas más relevantes están los fondos destinados a la formulación y ejecución de planes étnico territoriales bajo sus diferentes denominaciones, los cuales apuntan en su discurso, a posicionarse como instrumentos de gestión de los derechos y necesidades de la gente desde el enfoque de un “desarrollo propio”, implicando el surgimiento de propuestas que parten de la reflexión y conceptualización autónoma de las organizaciones regionales y de base, constituidas como actores políticos en constante transformación.

En síntesis puede decirse que los planes surgen porque las organizaciones étnicas de distinto nivel que lideran procesos y los representantes legales de los territorios étnicos, asumen el ejercicio de su función de gobernar en virtud del reconocimiento jurídico que se tiene, y de la relevancia que adquiere el tema étnico y los territorios para los organismos financiadores y para el Estado mismo, que transforma y genera incluso dentro de su sistema, algunas dependencias de orden municipal, departamental y nacional para atender los asuntos de las etnias.

Dos características relevantes de los territorios étnicos han sido determinantes en el espíritu y contenido de las propuestas concretas de desarrollo de las comunidades indígenas y negras: son territorios estratégicos, y también en su mayoría son rurales. Como territorios estratégicos hay intereses de distinto orden, que llevan a que los ejercicios de planeación emprendidos desde lo local, tengan como sombra planes macro de tipo estatal o sectorial, económicos y militares que ven en ellos regiones “desarrollables” o a controlar. En cuanto a su ruralidad, se enfrentan respecto a centros poblados como las cabeceras municipales, al reto que sus propuestas logren alguna posibilidad de inclusión, coordinación y gestión con Esquemas de Ordenamiento Territorial (EOT’s) y Planes Básicos de Ordenamiento Territorial (PBOT’s) fundamentalmente. Además de la necesaria gestión con instituciones de competencia ambiental como las Corporaciones Autónomas Regionales y las áreas protegidas; observando desde los ejercicios de planeación, una relación recurrente y en construcción entre lo étnico y lo ambiental como se dijo antes. El carácter étnico de los planes obliga a superar el modelo de una ruralidad dominante y agropecuaria, incluyendo ruralidades diversas en función de diferencias regionales de territorios, territorialidades y culturas, y en virtud lo que esa relación evidencia en cuanto prácticas sociales y productivas cotidianas mucho más complejas que involucran espacios de uso colectivos, espacios simbólicos de tipo mágico religioso que sustentan las cosmogonías, multitemporalidades etc.

 

Tres ejes para tener en cuenta en la planeación de los territorios étnicos

En el ejercicio de lectura de los procesos de planeación en territorios étnicos, se proponen tres ejes comunes orientadores e interrelacionados que deben considerarse:

Eje de análisis 1. La configuración de unidades territoriales como unidades de planeación desde figuras concebidas y transformadas discursiva y materialmente por las organizaciones étnicas.

Importancia en la planeación de los territorios étnicos

Retos que plantea

-El territorio físico y simbolizado es en sí el objeto primario de la reivindicación, en función de este se sustenta en la cultura desde lo que los grupos étnicos han llamado ocupación ancestral. Finalmente la unidad territorial como unidad de planeación se apoya en una reconstrucción etnohistórica que tiene un doble carácter, es a la vez cultural y política, pues visibiliza un ser y un estar, para lograr un derecho a continuar siendo y a permanecer.

-Hay una evolución del territorio como figura de planeación, clave para argumentar la reivindicación étnica: de las unidades agrícolas familiares se ha hecho tránsito a la reclamación de unidades comunitarias, y finalmente, a unidades territoriales.

-Los territorios contexto de los planes, no sólo son unidades espaciales legalmente reconocidas, sino territorios objeto de reivindicaciones pendientes (adjudicación legal) y construcciones organizativas que derivan de propuestas locales para ordenar el territorio y definir cómo trabajar en él, conformando “zonas” o “unidades territoriales” que frecuentemente son la suma de organizaciones y territorios de menor extensión como por ejemplo un Consejo Comunitario General que contiene a varios Consejos Locales; una zona indígena definida por varios resguardos, o una asociación de organizaciones de base campesinas.

-La conciencia de una visión y el ejercicio de una gestión territorial de unidades continuas integrales, no fragmentadas.

-La construcción de sentido de la unidad de planeación territorial tanto desde el liderazgo, como con la base. Por ejemplo, debe entenderse cómo se configura una zona indígena o un consejo comunitario mayor.

-Hacer visible en los planes la red de relaciones territoriales y “los asuntos de la gente”, no sólo del ordenamiento, la zonificación y los usos del suelo, que a menudo suelen confundirse con la esencia del plan.

-Es preciso revisar de qué modo se planifica la formulación de “experiencias piloto” para no propiciar desbalances regionales al favorecer con recursos financieros, humanos y técnicos una sola localidad.

-Los conflictos limítrofes intra e interétnicos manifiestos en esa nueva geografía que la titularidad étnica ha ido configurando en el país, plantean a las organizaciones y sus comunidades de base, una adaptación de las formas de territorialidad tradicionales y contemporáneas para tramitar dichas diferencias.

 

Eje de análisis 2. La movilización de la defensa territorial como afirmación, permanencia y ampliación de las unidades territoriales

Importancia en la planeación de los territorios étnicos

Retos que plantea

-Es común a los territorios étnicos ser escenarios en disputa; aún legalizados continúan alertas desde la defensa y resistencia necesaria ante situaciones de distinto orden: conflicto armado, tragedias naturales, planificación inducida desde el Estado traducida en impactos ambientales por operaciones de desarrollo, etc. Por eso las unidades territoriales están revestidas de un carácter político, no son estáticas, y su extensión y multiopcionalidad, depende de los logros reivindicativos étnico territoriales (titulación, acceso, ampliación, control y resistencia).

-Una capacidad reivindicativa sostenible de los movimientos sociales, evidenciada por sus organizaciones en espacios de negociación –concertación, por la vía jurídica y mediante acciones de hecho, incluyendo obviamente, tales aspiraciones en los propósitos centrales de sus planes y viceversa. Es claro, si no se accede y permanece en un territorio físico, la organización no tiene dónde ejecutar un ejercicio de la planeación para la pervivencia del grupo cultural.

 

Eje de análisis 3. El requerimiento de una formación del liderazgo y la base social para sustentar la planeación y gestión de propuestas comunitarias.

Importancia en la planeación de los territorios étnicos

Retos que plantea

-Las amenazas territoriales y el mantenimiento y avance de los logros reivindicativos, demandan una estructura organizativa interna coherente en discurso y accionar.

-Se ha demostrado que un liderazgo comprometido es el impulso y la fuerza para el acceso y defensa del territorio, para la concepción y ejecución de propuestas a su interior. Asimismo, un liderazgo en función de las demandas y móviles externos, declina el vigor de dichos procesos.

-La construcción y fortalecimiento organizativo interno, con canales de comunicación y participación efectivos entre la base y la organización líder; entre los niveles local y regional.

-La apertura de espacios para construcción de confianza entre organizaciones intra e interétnicas, cuya vecindad territorial pueda representar un bloque de defensa, y una posibilidad de planeación conjunta o con articulaciones mínimas entre los diferentes ejercicios.

-El fortalecimiento de alianzas regionales, tramitando las diferencias culturales y políticas que pueden aprovechar agentes externos como una oportunidad para desestabilizar el territorio y sus actores comunitarios.

-El “sujeto político colectivo” que las organizaciones étnicas pretenden configurar, debe cuestionarse sobre su papel desde los liderazgos individuales, considerando que la autonomía al tiempo que tiene un componente de reivindicación del derecho propio, también implica un deber ser, consecuente con el reconocimiento y ejercicio de ese derecho.

 

Lo que hay detrás del Plan étnico territorial: realidades determinantes

Teniendo en cuenta los ejes anteriores es posible percibir en el marco de los retos, que la viabilidad del plan étnico territorial está determinada por los actores que son sus móviles; intervienen fundamentalmente líderes de organizaciones locales y regionales, y profesionales asesores del proceso, incluyendo agentes financiadores estatales y privados. Por tanto la pregunta por el trasfondo lleva a indagar en procesos formativos, dinámicas internas, relacionamiento entre actores, ética de los liderazgos, alcances y limitaciones de las formas de gestión y autogestión de las organizaciones étnicas.

 

Reflexiones finales

Al asumir la planeación de las organizaciones étnicas como un proceso híbrido donde se mezcla discurso reivindicativo con propuestas traducidas a programas y proyectos para gestionar, hay algunos elementos que se quieren puntualizar especialmente para contribuir a un reenfoque del tema de la planeación en territorios étnicos.

• En la iniciativa de “pensar su desarrollo” algunos actores étnicos han hecho explícita una diferenciación entre “planificar” y “planear”. La planificación está orientada a la enumeración de una serie de actividades a realizar (“cómo”, “cuándo”, “quién”, en su sentido de acciones de hoy); la planeación se define en función de la vida desde la construcción de un futuro deseable (“para nuestros hijos”, como proyección a largo plazo). Esto implica que los planes étnico territoriales pretenden constituirse en un proceso continuo, sin embargo todavía algunos de ellos se enfrentan a las dificultad por resolver entre discurso étnico (argumento de la planeación) y operatividad de las propuestas (ejecución de la planificación).

• En virtud el carácter político-organizativo de los planes étnico territoriales, se debe plantear de forma insistente la necesaria construcción de un proceso documentado, en lugar de la producción de un documento sin espíritu y móvil. Lo esencial no es el documento en sí mismo, sino el camino transitado para construirlo, y la capacidad instalada en el liderazgo para hacerlo posible. Los procesos de planeación deben apoyarse en una formulación de tipo técnico que no le desvirtúe su sentido político. Al mismo tiempo el plan no puede limitarse a ser sólo una construcción textual de discurso reivindicativo, sin rutas de ejecución donde puedan hacerse efectivos los propósitos desde una gestión participativa, tanto al interior de la instancia organizativa, como con otras instituciones u organizaciones de carácter externo. Se requiere entonces, la construcción de un lenguaje comprensible “hacia adentro” y “hacia fuera” ya que los planes no son una construcción pura. El hecho de hablar de un proceso documentado en un “Plan”, introduce en una lógica y lenguaje con la que el discurso étnico debe dialogar sin subordinarse, ya sea para replantear o articular algunos de los elementos de dicha lógica a las propuestas locales. No puede perderse de vista que finalmente un plan (incluso los de tipo étnico), es un instrumento de gestión que plantea cómo hacer posible una intervención deseada. Por eso para las organizaciones promotoras de las propuestas de planeación local, la gestión debe tener dos orientaciones; una de carácter interno para su fortalecimiento como sujeto local del desarrollo, que pueda hacer sostenible una propuesta; y otra de carácter externo que de elementos al proceso interno para proyectarse hacia fuera permitiendo captar apoyos políticos y financieros incluso considerando las posibilidades de gestión que tienen sus Planes Locales de Desarrollo incluso desde la normativa estatal no étnica.

-Finalmente se dirá que estos procesos necesitan incorporar una visión estratégica considerando que los territorios que constituyen contextos de planeación étnica no son islas, por lo cual debe propiciarse en el proceso interno, el entendimiento de las políticas de Estado, de los elementos sustanciales del funcionamiento de la economía mundial, nacional y regional, que de más elementos a la estructuración de propuestas locales. También tener en cuenta la jerarquía que en lo legal establece el orden administrativo de la nación, entre los diferentes planes que se superponen en una región, y que implican cambios futuros como obras de infraestructura, intervenciones de guerra, proyectos económicos sectoriales (agroindustria, minería, etc.) entre otros. Esa claridad debe llevar a que la gente de las organizaciones haga un aprendizaje para construir escenarios posibles para los territorios con retos presentes y futuros, formulando desde adentro con ese conocimiento, respuestas coherentes que en realidad representen una alternativa distinta de vida.

Análisis interno desde la organización indígena: los Planes del Vida desde el proceso de ajuste estructural de la OIA. Por último vale la pena recoger las reflexiones que de manera interna, organizaciones de carácter regional como la Organización Indígena de Antioquia, vienen haciendo alrededor del tema de los planes de vida. En especial, desde el proceso conocido como ajuste estructural, se viene revisando el funcionamiento de la organización y la intervención en las zonas [4], se han redimensionado temas de primer orden entre los cuales están los Planes de Vida. Esta aproximación ha implicado revisión del camino recorrido desde experiencias piloto como las del Atrato Medio, para demarcar nuevos rumbos en otros territorios diversos que apenas emprenden esta iniciativa.

 

Planes de Vida de los Pueblos Indígenas de Antioquia:

Una perspectiva étnica y zonal vista desde la Política Organizativa

Durante los últimos decenios las organizaciones y comunidades indígenas se han venido integrando en la lógica de la planeación del desarrollo nacional o regional, como fórmula para asegurar el acceso a los recursos o a los escenarios y estructuras de participación generadas desde el Estado. En este escenario y en la función asignada a los Planes de Desarrollo se llega a que las organizaciones y líderes de comunidades indígenas locales comiencen a incorporar este lenguaje, y a abordar la planeación como instrumento, y de allí a convertirla en razón de ser de la gestión de procesos comunitarios, que se cristalizan en planes de inversión, dejando de lado lo étnico como lugar privilegiado de reconstrucción de proyectos propios de vida y dejando de asumir la gestión de los asuntos y problemas comunitarios como un proceso complejo de reflexión y aprendizaje continuos y al ritmo de los sujetos del Plan.

De otro lado, la organización indígena regional y los Cabildos Indígenas Mayores y Menores se ven interpelados continuamente por las exigencias de los entes territoriales municipales y departamental que siguen avanzando en los Planes de Desarrollo, así como en los Planes de Ordenamiento Territorial, los que la mayoría de las veces desconocen la existencia y participación de los territorios indígenas y de sus propios gobiernos como entes territoriales reconocidos por la Constitución Nacional y las leyes.

Para la Organización Indígena de Antioquia, OIA, si bien han sido importantes los esfuerzos de planeación que se han emprendido en etapas anteriores, tales como la elaboración del Plan de Etnodesarrollo para las comunidades indígenas de Antioquia en el año 1.992, estos ejercicios de planeación han logrado la elaboración de proyectos con el fin de acceder a recursos y han promovido liderazgos, más en función de las demandas externas que de la construcción de un proyecto propio. Es por ello que para las comunidades y la organización regional indígena, resulta prioritario el avanzar en la adopción de Planes de Vida como búsqueda por decantar un modelo de desarrollo que se alimente en las diferencias locales, en los rasgos característicos de las culturas y que ante todo potencie la capacidad de orientar las dinámicas desde la comunidad. Es necesario fundar una noción de proceso en oposición a los métodos instrumentales de planeación. Esto significa que la planeación no es el acto formal de hacer explícita una problemática, y en consecuencia la identificación de una serie de proyectos para resolverla, sino que se debe entender el Plan como una reflexión colectiva, permanente, un proceso de aprendizaje continuo para profundizar en la valoración del contexto donde actúa la comunidad, y en consecuencia, los proyectos son apenas el laboratorio donde se experimentan las alternativas de desarrollo.

La apuesta por los planes de vida. Los indígenas de la región asociados en la Organización Indígena de Antioquia -OIA-, desde hace cerca de 16 años, han transitado por diversas experiencias en su proceso de desarrollo: En sus inicios conjuntamente con el movimiento indígena nacional exigían la devolución de sus tierras ancestrales y el reconocimiento de sus culturas en los programas de desarrollo; luego avanzaron a proponer proyectos y planes de desarrollo con el propósito de mejorar y racionalizar la propia acción del estado. Es el caso de la propia OIA que formuló el Plan de Etnodesarrollo Indígena de Antioquia para orientar el desarrollo de las comunidades nativas y para concertar con las instituciones del Estado y las ONGs; al respecto se pueden presentar en la actualidad importantes logros en la compra de tierras y titulación de resguardos, en salud, educación y desarrollo institucional de las organizaciones locales comunitarias. Pero hoy en día el conflicto armado está arrebatando muchos de los logros indígenas de las últimas décadas, no sólo dificultando la continuidad de programas como educación y salud, sino también impidiendo el ejercicio de las autoridades indígenas y matando a muchos de sus dirigentes. Como las posibilidades del desarrollo indígena están muy relacionadas con la solución del conflicto armado, la OIA viene impulsando el respeto de la autonomía de las comunidades frente a los actores armados y la solución política negociada del conflicto.

Enfoque de la política y los planes de vida. La idea y propuesta de Planes de Vida, tiene como consideración central mantener la búsqueda y construcción de alternativas de desarrollo que mejoren la calidad de vida de los Pueblos Indígenas en el marco de su identidad cultural. Esto significa valorar los logros conseguidos por el movimiento indígena regional en 20 años de lucha y trabajo.

EL Plan de Vida como una idea o concepto orientador del desarrollo indígena, forma parte de muy diversas búsquedas en la misma dirección de diferentes movimientos sociales, de entidades del Estado, de instituciones de cooperación al desarrollo y de diversas corrientes teóricas del desarrollo entre otras. El enfoque del Plan, a pesar de las reflexiones que el mismo Plan plantea, se basa principalmente en las visiones y postulados de la teoría del Desarrollo a Escala Humana -DEH- en el entendido que contribuyen a clarificar un ideario de Planes de Vida sin que sustituya la reflexión permanente sobre un modelo propio de desarrollo y planeación.

El Plan de Vida es un proceso que persigue que las propias comunidades tiendan a pensarse, planear y a decidir sobre el mayor número de asuntos de su vida diaria y a largo plazo, sobre sus relaciones con el medio regional donde habitan y conviven con las diferentes tensiones y con las lógicas económicas de mercado. Esta mirada rebasa la idea del Plan de Vida como instrumento metodológico, y la hace la acción misma de la resistencia y del ejercicio de la autonomía, entendiendo que desde la lucha por la singularidad se hace expreso el deseo y la opción a ser diferente. Su búsqueda esta más cercana a construcciones colectivas, integradoras, democratizantes que generen y enriquezcan alternativas distintas al desarrollo, por eso no busca transformar la realidad para alcanzar un estado ideal que responda a necesidades externas, busca encontrarse para entenderse, fortalecerse y permanecer como comunidad, como Pueblos Ancestrales.


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[1]  El presente artículo retoma elementos del documento “Estado del proceso de formulación y ejecución de tres experiencias de planeación del desarrollo propio”, producto de la consultaría con la Fundación Swissaid, cuyo fin fue sistematizar tres de los procesos de planeación territorial que ha apoyado la fundación con comunidades negras (Nuquí- Chocó), indígenas (Atrato Medio) y campesinas (Lorica- Córdoba).
 
[2] Paula Galeano. Antropóloga. Magíster en Medio Ambiente y Desarrollo. C.e: paulagaleano271@yahoo.com. Organización Indígena de Antioquia (OIA). Representación regional de la dirigencia indígena antioqueña. Vincula cabildos de las etnias Embera, Zenú y Tule-Cuna, distribuidos en diferentes zonas del departamento. Teléfono: 2844845 (Medellín). C.e: indígena@une.net.co.

[3] www.etniasdecolombia.org

[4]La zona en la OIA se entiende como una categoría subregional construida a partir de las características comunes que en el departamento de Antioquia, constituido como “la región”, tienen ciertos territorios diferenciados geográficamente por su historia, características territoriales (ecosistémicas, de procesos de poblamiento y dinámicas económicas) y etnias ocupantes. El trabajo organizativo de la OIA se desarrolla en cinco zonas: Urabá, Bajo Cauca, Suroeste, Dabeiba- Murrí- Urrao y Atrato Medio.

 

Publicado en Julio 03 de 2007| Compartir
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