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El nuevo Plan Nacional de Desarrollo: Un escollo para la defensa del territorio y la garantía de los derechos de las víctimas del conflicto armado

La aprobación del Plan Nacional de Desarrollo, ambiciosamente denominado “Todos por un nuevo país”, que hará las veces de hoja de ruta del país hasta el 2018, contó con el apoyo de las aplastantes mayorías de los partidos políticos que conforman la Unidad Nacional; sin embargo, no estuvo exento de obstáculos en su tránsito para convertirse en ley de la República por cuenta de las polémicas que tuvieron lugar en el curso de su trámite, así como por los cuestionamientos que originó debido a las eventuales afectaciones a los derechos humanos si se aplican algunas de sus disposiciones.

La preocupación por estas afectaciones dio lugar a un prolongado proceso de acompañamiento y control social, liderado por comunidades étnicas, sectores de la academia y de la oposición, así como por organizaciones de la sociedad civil y defensoras de derechos humanos; el cual inició con el seguimiento al trámite legislativo y la participación en audiencias públicas: y que ha persistido a través de la presentación de acciones públicas encaminadas a oponerse a la entrada en vigor de disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo considerados incompatibles con la Constitución Política de 1991.

En cuanto al trámite legislativo de este proyecto, es necesario destacar un hecho que fue especialmente controvertido por la opinión pública. Este tuvo lugar cuando la Comisión de Conciliación designada para esta iniciativa introdujo nuevamente al articulado del Plan Nacional de Desarrollo disposiciones que habían sido ampliamente criticadas y, en consecuencia, derrotadas de forma mayoritaria en las votaciones realizadas en el Senado, como sucedió, por citar un ejemplo, con el artículo relacionado con la minería en páramos.

Esto se debió principalmente a que, a pesar que las argumentaciones de la oposición frente a estos artículos se habían impuesto en los debates, su representación en la conformación de la referida Comisión fue insuficiente.

Vale la pena recordar que las Comisiones de Conciliación fueron creadas por la Constitución con el propósito de que, cuando se presenten discrepancias entre los artículos aprobados en el Senado de la República y la Cámara de Representantes, estas se ocupen de armonizar dichos textos y acordar la versión definitiva. De acuerdo con el reglamento del Congreso , estas comisiones están compuestas por un número igual de senadores y representantes que hayan intervenido en la creación o modificación de la iniciativa, los cuales son seleccionados por los presidentes de ambas cámaras. Sin embargo, no existe claridad sobre las garantías para la representación política de las minorías legislativas en la composición de las mismas.

En efecto y como han demostrado las experiencias recientes, lo sucedido con la conciliación del Plan Nacional de Desarrollo no es un caso aislado sino un fenómeno recurrente, en virtud del cual estas comisiones se han convertido en el escenario ideal para que los legisladores, valiéndose de los vacíos normativos en la materia, incluyan los tristemente célebres ‘micos’ a las leyes, los cuales consisten precisamente en la inclusión de normas que no corresponden con el proyecto inicial, o que habían sido suprimidas en debates anteriores .

Por otro lado, resulta fundamental resaltar la realización de las audiencias públicas, las cuales tuvieron lugar en el propio Congreso de la República por convocatoria de los parlamentarios Ángela María Robledo, Alberto Castilla y Víctor Correa, entre otros, y permitieron poner de presente las principales preocupaciones de diversos sectores sociales con respecto a las implicaciones políticas y las afectaciones a los derechos humanos en el nuevo Plan Nacional de Desarrollo.

Una de las preocupaciones más relevantes con respecto a las implicaciones prácticas del PND tienen que ver con el hecho de que a través del mismo se esté adelantando una profunda reforma institucional que implica la flexibilización del marco regulatorio de diversos ámbitos – tributario, ambiental, laboral - con el fin de cumplir con los parámetros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico – OCDE - y privilegiar la atracción de capital extranjero, dejando sin atender las demandas sociales de poblaciones vulnerables.

Igualmente, existen importantes inquietudes acerca de los lineamientos de las políticas públicas en materia de educación, salud, trabajo, cultura, tierras, sector minero energético y víctimas del conflicto, entre otros, las cuales fueron expresadas en el marco de estas audiencias y que vale la pena mencionar antes de concentrarse en los aspectos de la iniciativa que fueron demandados. En cuanto a la educación, las organizaciones estudiantiles conglomeradas en torno a la Mesa Amplia Nacional Estudiantil (MANE) han señalado que el sistema de tercerización y privatización que se ha implementado es un modelo que privilegia la educación técnica, tecnológica y virtual sobre la formación universitaria de calidad y la inversión pública en la educación superior.

Por su parte, la Mesa Nacional por el derecho a la salud, expresó que el Plan Nacional de Desarrollo va en contravía de la Ley Estatuaria de Salud, cuyo articulado fue considerado mayoritariamente exequible por la Corte Constitucional; además de pretender la centralización de los recursos con el pretexto de protegerlos de la corrupción en las regiones, sin tomar en consideración las particularidades territoriales. Asimismo, la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), señaló que la iniciativa no contempla medidas para reducir la informalidad laboral ni para revertir las condiciones precarias de trabajo en Colombia.

En lo relativo a las afectaciones frente a poblaciones vulnerables fue destacada la ausencia de un enfoque de género, así como un enfoque diferencial para las problemáticas propias de las personas en situación de discapacidad, de las comunidades indígenas y afrodescendientes.

En cuanto a estos últimos, los representantes de las comunidades negras, palenqueras y raizales, han señalado que la ausencia de consulta previa con respecto a las disposiciones que les conciernen contraría la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la materia y vulnera sus derechos fundamentales, por lo cual ya acudieron a una acción de tutela y han anunciado la posibilidad de recurrir del mismo modo a una acción de inconstitucionalidad.

Igualmente, los representantes de la Coordinación Minero - Energética y de la Cumbre Agraria advirtieron sobre los riesgos de los términos en los que se ha regulado el sector minero y de hidrocarburos, priorizando consideraciones de tipo fiscal e intereses empresariales, mientras se omiten medidas tendientes a fortalecer la participación ciudadana a través de la consulta previa, así como la autonomía territorial de los municipios en la ordenación del suelo.

Este breve recuento permite evidenciar que la ambición retórica y discursiva del Plan Nacional de Desarrollo dista de su contenido, ya que aunque nominalmente asegura priorizar la equidad y la educación, las medidas puntuales que contempla contravienen estos propósitos, ya que son lesivas para los derechos sociales e incoherentes con los esfuerzos por la paz, como se verá a continuación.

Estas preocupaciones condujeron a que miembros de organizaciones y sectores sociales de la Cumbre Agraria Campesina, acompañadas por los parlamentarios de la bancada del Polo Democrático Alternativo, Alirio Uribe, Alberto Castilla, Iván Cepeda y Víctor Javier Correa presentaran una primera demanda de inconstitucionalidad contra múltiples artículos del Plan Nacional de Desarrollo en temas relacionados en general con el medio ambiente, la defensa del territorio y los derechos de las víctimas. Cabe anotar que esta primera demanda de fondo estuvo acompañada de otra presentada por los congresistas Jorge Enrique Robledo, Germán Navas Talero y el profesor Manuel Restrepo por vicios de forma en el trámite del proyecto de ley, y que posteriormente podrían haber nuevas acciones enfocadas a artículos relacionados con educación, derechos de los trabajadores, fuerza pública, entre otros.

En términos generales, la referida demanda de fondo fue dirigida contra los artículos relacionados con los Proyectos de Interés Nacional Estratégico (PINES), las Áreas de Reserva Minera Estratégica y la minería en páramos.

La acción solicita la inconstitucionalidad, en primer lugar, del artículo 20 del Plan Nacional de Desarrollo actual, en el cual se amplían las áreas de reserva minera debido a que desconoce los derechos a la soberanía y seguridad alimentaria, así como la autonomía territorial y la participación ciudadana.

En segundo lugar, realiza la misma solicitud respecto a un fragmento del artículo 49 del Plan Nacional de Desarrollo, en el cual se crea el Sistema Nacional de Proyectos de Interés Estratégico Nacional (SINAPINE), debido a los efectos de que se realicen expropiaciones por motivos de utilidad pública e interés social para constituir PINES, desconociendo la autonomía administrativa de las entidades territoriales, la participación política y la diversidad étnica y cultural.

En este mismo sentido, pide la expulsión del ordenamiento jurídico del artículo 50, en el cual se establece la imposibilidad jurídica de la restitución de tierras en predios en los que haya Proyectos de Interés Nacional Estratégico, debido a que esto desconoce los derechos de las víctimas de despojo y abandono forzado de tierra. Igualmente, pide que se declaren inconstitucionales los artículos 51 y 52 en los cuales se regula el Sistema Nacional de Proyectos de Interés Estratégico Nacional, así como la Comisión Intersectorial (CIIPE), debido a que implica el otorgamiento de facultades especiales a entidades del orden nacional, desconociendo las competencias de los municipios para ordenar el desarrollo de su territorio y vulnerando el principio de la autonomía de las entidades territoriales. Del mismo modo, sustenta la solicitud en la vulneración del principio de participación democrática y el derecho de las comunidades a participar en las decisiones que las afectan.

Por último, la demanda se opone al artículo 170 debido a que argumenta que la exploración y explotación minera y petrolera realizada en ecosistemas de páramo no es compatible con la protección del medio ambiente sano y la garantía del derecho al agua.

En definitiva, las afectaciones ocasionadas por el Plan Nacional de Desarrollo conducen a que, además de prolongar la priorización de consideraciones económicas sobre la protección del medio ambiente, se produzcan otras consecuencias lesivas como impedir la adecuada implementación de la Ley de Víctimas, por lo que esta norma se puede constituir en un factor de revictimización .

El Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” prepara en la actualidad una intervención ciudadana con el propósito de coadyuvar la referida demanda, respaldando la solicitud de inexequibilidad de las normas acusadas y otorgando a la Corte Constitucional elementos de juicio que complementan la argumentación de la acción desde el punto de vista técnico-jurídico, con la finalidad de que lo tome en consideración al realizar el control de constitucionalidad sobre esta norma.

Dicha intervención se ocupará con especial énfasis de las implicaciones de la disposición que permite la declaración de imposibilidad jurídica para la restitución de tierras - cuando se trata de PINES- sobre los derechos de las víctimas principalmente desde la perspectiva del derecho a la reparación integral.

Igualmente, abordará los efectos jurídicos de la norma que abre la puerta a la expropiación administrativa sustentada en la declaratoria de utilidad pública, tratándose de proyectos mineros o petroleros; ya que esto vulneraría el acceso efectivo a la administración de justicia, el cual se garantiza en la expropiación por sentencia judicial.

Por otro lado, la intervención abarca la norma que da vía libre a la exploración y explotación minera y petrolera en ecosistemas de páramos, cuando se trata de proyectos que al momento cuentan con licencia ambiental. Para este fin, se ocupa de la incompatibilidad de esta disposición con los derechos colectivos al medio ambiente sano y el desarrollo sostenible, así como de exponer por qué en la situación descrita no existirían derechos adquiridos por parte de las empresas que se encuentran realizando estas actividades en zonas de páramo.

En cuanto a las normas relativas a las Áreas Estratégicas Mineras demandadas, la intervención contribuye a ilustrar a partir del desarrollo de la noción de unidad normativa, la viabilidad jurídica de incluir en la misma demanda la disposición del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 que se ocupaba de esta materia. En concordancia con los argumentos de las referidas acciones públicas, las organizaciones de derechos humanos tienen la expectativa de que la Corte Constitucional reivindique el carácter pluralista y participativo de la Constitución Política de 1991, reiterando la jurisprudencia garantista en lo relativo a los derechos de las víctimas, de la población campesina y las comunidades étnicas, así como la protección del medio ambiente y que, en consecuencia, disponga la expulsión del ordenamiento jurídico de las disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo que sean contrarias a la Carta Política o que, en su defecto, module los efectos del fallo, imponiendo una interpretación de las normas demandadas que sea conforme a los principios y valores de la Constitución.

De este modo, y como ha sido recurrente en el último tiempo, la esperanza de las comunidades cuyos intereses no han sido adecuadamente representados recae en la justicia, y más particularmente en la Corte Constitucional; un tribunal que ha sido tradicionalmente admirado pero que, al haberse visto recientemente involucrado en escándalos que han comprometido su prestigio, se encuentra ante una inmejorable oportunidad para reivindicar su talante garantista ante la opinión pública y para enaltecer con su decisión el mandato que lo designó como guardián del Estado Social de Derecho.

Pero independientemente de estas consideraciones, existe una conclusión central que no puede ser perdida de vista: el enfoque del nuevo Plan Nacional de Desarrollo partió de una errada interpretación del momento histórico en el que nos encontramos. En aras de ser consecuente en su apuesta por la paz, el Gobierno Nacional debió trazar una ruta para los próximos años en la cual se comprometiera con transformaciones concretas en ámbitos como el desarrollo rural, la garantía de los derechos de las víctimas del conflicto y la protección del medio ambiente; lo cual tendría implicaciones directas en la búsqueda de dicho propósito.

Esto es así en la medida en que el modelo de desarrollo debe adaptarse a un contexto de paz y, en ese sentido, este debe formularse teniendo claro que las transformaciones sociales son tan importantes como la misma finalización de las hostilidades para alcanzar definitivamente el propósito común de la reconciliación nacional.