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El meollo del fondo de tierras en Colombia

Yamile Salinas Abdala, Septiembre 25 de 2014, Este artículo ha sido consultado 1150 veces

El ex ministro Juan Camilo Restrepo en el primer debate del Congreso sobre tierras promovido por la bancada del Polo Democrático en 2010, planteó la conformación de un fondo de tierras (1). Su creación se enmarcaba en lo que se denominó la política integral de tierras de la administración de Santos 2010-2014, a través de la cual se pretendía mejorar el acceso a tierra, combatir la informalidad en su tenencia (2), restituir las tierras a los desterrados y contribuir efectivamente al ordenamiento territorial. El fondo de tierras sería una de las “herramientas para hacer una gestión eficaz del territorio” y “para optimizar los usos de la tierra y ordenar los derechos de propiedad”(3).

Esos fueron los objetivos de la iniciativa legislativa que no llegó al Congreso de la República, por improvisaciones de servidores del ministerio de Agricultura y la ausencia de una ruta para garantizar la participación de los pueblos indígenas y las comunidades negras, afrodescendientes, palenqueras y raizales. Mayor acogida tuvieron en La Habana. Allí, los negociadores del gobierno nacional y de las Farc adoptaron el acuerdo sobre el primer punto de la agenda del Acuerdo general para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, denominado Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma rural integral (4).  Parte esencial de ese acuerdo es la creación del “fondo de tierras de distribución gratuita”, por medio del cual se aspira a democratizar el acceso a la tierra, y desconcentrar y promover su distribución equitativa (5). 

 

Fuentes del fondo de tierras

Las principales fuentes de los dos fondos, a las que se hace referencia a continuación, son: i) los inmuebles rurales en procesos judiciales de extinción de dominio, a cargo de la Fiscalía y los jueces de extinción de dominio (6),  ii) las tierras ociosas y las deficiente e inadecuadamente explotadas, y iii) los baldíos adjudicados ilegalmente. Estas dos últimas requieren su recuperación por parte del Incoder. Recurrentemente se ha acudido a la extinción de dominio como insumo del banco de tierras para programas de dotación de tierras, pese a que se ha mostrado la incapacidad del Estado de minar los capitales mal habidos y golpear contundentemente a las mafias y a sectores que se han beneficiado de ellas. Precisamente por eso se liquidó la Dirección Nacional de Estupefacientes. 

Sobre las tierras que entran al Estado, además del titular noticioso sobre su incautación, no existe información transparente y pública en temas como el número de inmuebles rurales, su extensión, ubicación, valor, vocación del suelo, quienes las tienen y a quienes benefician ylas actividades lícitas o ilícitas que se realizaban y se realizan en ellas (7). La situación no mejora con la decisión judicial, sin perjuicio de que se declare la extinción y reversen definidamente al Estado o de que regresen a sus ilegítimos titulares mediante todo tipo de triquiñuelas. Como en el Triángulo de Las Bermudas, una vez incautadas se pierden sin dejar rastro. 

Las experiencias del Incoder en destinar inmuebles de extinción de dominio a programas de reforma agraria y a programas de dotación de tierras a población en situación de desplazamiento y a reinsertados han demostrado su fracaso. De las 110 mil hectáreas que la administración de Álvaro Uribe Vélez se comprometió a entregar a víctimas del desplazamiento, sólo se asignaron cerca de 50 mil entre 2002 y 2007 (8). Ello se debió a múltiples razones como la no aptitud de los predios por restricciones técnicas, legales y de seguridad: gran parte eran fincas de recreo con dotaciones suntuosas, tenían áreas inferiores a la Unidad Agrícola Familiar, se localizaban en humedales, reservas forestales, parques nacionales y territorios colectivos –inadjudicables-, en zonas con problemas de orden público a las que no llegaban ni las autoridades, y/o estaban invadidos.

Similares situaciones se encontró el Incoder en 2010, cuando se levantó la orden de no transferirle inmuebles de extinción de dominio (9).  Esta vez, se actuó con más diligencia y se analizaron jurídica y técnicamente los inmuebles antes de asignarlos. En el estudio de 307 fundos se demostró que solamente el 22% tenían vocación rural y carecían de impedimentos legales. Es decir eran viables para programas de dotación de tierras (10).

A los anteriores factores se unen otros que hacen inviable conformar un fondo de tierras con inmuebles rurales de extinción de dominio, tales como la duración de los procesos (11). Solamente al 12% de los 6.642 inmuebles rurales que administra la Dirección Nacional de Estupefacientes en liquidación a abril de 2014, se les declaró judicialmente la extinción (12). 

Además persisten prácticas de corrupción en la administración y destinación de los bienes, de las que no escapan altos funcionarios públicos (13), e intereses de quienes ostentaban la titularidad, que incluso luego de pagar condenas en prisiones en Colombia o en el extranjero, no están dispuestos a perderlos, ya sea de forma directa o a través de terceros (14). La segunda gran fuente del Fondo son las tierras ociosas y las deficiente e inadecuadamente explotadas. Es decir las que no cumplen con la función social y ecológica de la propiedad establecida en las reformas constitucionales de 1936 y 1991. Su recuperación se hace a través de los procedimientos de expropiación o de extinción de dominio por vía administrativa. Vale decir que los rezagos en la materia son enormes, al igual que lo que acontece con la recuperación de los baldíos indebidamente ocupados o apropiados, la tercera gran fuente del Fondo de tierras.

En la gestión de Juan Camilo Restrepo como Ministro de Agricultura,se reactivaron los procesos de extinción, deslinde, clarificación y recuperación de baldíos sobre cerca de 800 mil hectáreas. Adicionalmente se iniciaron acciones administrativas y penales para revertir más de 400 mil hectáreas adjudicadas irregularmente entre 2006 y 2010 (15). Estas cifras si bien sonimportantes no parecen reflejar la realidad de la evolución de la propiedad rural en Colombia y de los conflictos agrarios. Por lo menos, los de la llamada contrarreforma agraria, derivada de la acumulación con fines especulativos y de lavado de activos por narcotraficantes. En 1995, según Alejandro Reyes, siete millones de hectáreas habían sido adquiridas por narcotraficantes en las zonas más fértiles del país (16). 

Tampoco refleja la dimensión de las prácticas y trampas para despojar a la nación y a la población rural (17).  Una de ellas la apropiación ilegal de baldíos exacerbada con adjudicaciones realizadas por el Incodera favor de personas que no tenían derecho a recibir tierras de la nación (no tener vocación campesina, patrimonios económicos acaudalados y poseer otras tierras) (18).  Gracias a ella agentes legales e ilegales acumularon Unidades Agrícolas Familiares (UAF) (19).

La otra, mediante decisiones judiciales que ilegalmente entregan baldíos de la Nación en juicios de pertenencia (20). Ello pese a la prohibición constitucional de alegar derechos de posesión para adquirirlos por prescripción, como si se tratara de predios particulares (21).  En ocasiones, estas decisiones vulneran los derechos de indígenas y comunidades negras sobre territorios ancestrales, constituidos o no formalmente.

El accionar de algunos jueces ordinarios no guarda relación con los esfuerzos de sus homólogos de la justicia transicional civil y penal y de servidores de la Fiscalía de Justicia y Paz y la Unidad de Restitución de Tierras para revertir el llamado despojo administrativo. Esto es la acumulación de baldíos y parcelas adjudicados por el Estado, vía la revocatoria a sus legítimos titulares y la readjudicación a narcoparamilitares –desmovilizados o no- y a sus aliados y promotores. Estas operaciones que fueron posibles por acciones de servidores del Incora/Incoder y avaladas por notarios y registradores, se facilitaron por el desplazamiento generado por las masacres (22). 

 

Los retos

La concentración de baldíos, así como de UAF mediante complejas transacciones revestidos de legalidad, gracias a asesorías de prestigiosas firmas de abogados, la constitución de sociedades de fachada, fiducias y encargos fiduciarios, y la puesta en marcha de proyectos productivos financiados con recursos del Estado, no sólo atenta contra los derechos de las víctimas. También es el principal obstáculo para contar con un fondo de tierras que contribuya a la construcción de paz. Revertirla es un deber imperioso del Estado.Para ello, es urgente adoptar medidas administrativas y legales. Pero especialmente se requiere voluntad política y compromiso de la institucionalidad estatal y de los particulares.

Un primer paso en ese sentido dependerá de las decisiones que adopten los jueces en las doce demandas de nulidad interpuestas por el Incoder contra personas que contravinieron la prohibición legal de concentrar extensiones que superan la UAF (23).   Entre los demandados se encuentran el fondo ganadero de Córdoba, entidad semiestatal, que acumuló 106 predios en Antioquia, empresas como Bioagroindustrial (17 en Norte de Santander), Poligrow de nacionalidad italo española y la brasilera Mónica Semillas (3 y 9 en Meta), y el fallecido esmeraldero Víctor Carranza (16 en Meta, en el predio El Brasil en el que opera la sociedad Proyecto La Fazenda S.A., del grupo Aliar) (24).

También dependerá de la actuación del Incoder y del Ministerio de Agricultura para instaurar nuevas demandas en otros casos ampliamente documentados por la Contraloría General de la República, congresistas del Polo Democrático y organizaciones de derechos humanos, como Oxfam. Entre ellos la concentración de 42 mil hectáreas para el proyecto Veracruz, de propiedad de Riopaila Castilla S.A, y de cerca de 53 mil hectáreas por la multinacional Carguill, en Vichada, y de más de 13 mil hectáreas del Grupo Sarmiento Angulo en Meta (25). 

De manera complementaria, es fundamental que se ponga en marcha la jurisdicción agraria con recursos y personal suficiente e idóneo, que tengael mismo nivel de la jurisdicción civil derivada del anacrónico Código Civil. En esta disposición se privilegia la protección y seguridad jurídica de la propiedad privada como un derecho superior, ajeno a los  fines democratizadores y de prevalencia del interés general propios de un Estado Social de Derecho. De vital importancia es contar con sistemas de información transparentesque clarifiquen la tenencia de la tierra. Sin ello no se puede identificar que es de la Nación, del Estado –reservas forestales de la ley 2ª y parques nacionales naturales-; de los grupos étnicos –resguardos, reservas y territorios colectivos-, de colonos y campesinos y de particulares. A la fecha, por ejemplo, no existe un inventario de baldíos que dé cuenta de cuales fueron adjudicados y cuales pertenecen a la Nación, y mucho menos de las transferencias que se efectúan sobre ellos. A esto se agregan las prácticas de los particulares de esconder sus fundos para no pagar impuestos y ocultar su procedencia y los dineros con que se adquirieron.

Así mismo se deben emprender reformas legales, tales como las de revertir los predios en los que se decrete la nulidad a la Nación para evitar que queden en un limbo jurídico, y la de tipificar penalmente la concentración de la propiedad rural en contravía de la Ley 160 de 1994. La viabilidad de la primera fuente, además de superar los impedimentos antes mencionados, dependerá de la aplicación del nuevo Código de Extinción de Dominio (26),  con el que se busca agilizar los procedimientos y disminuir los términos para extinguir el dominio a narcotraficantes y/o paramilitares y a sus socios, aliados o testaferros.  

Sin estas medidas no habrá un fondo de tierras que ayude a superar los conflictos rurales históricos y que efectivamente aporte a la paz. Contar con ese fondo de tierras hace parte del  compromiso de la primera administración de Santos y de las deudas con amplios sectores que, pese a las diferencias con el candidato-presidente, en el propósito de alcanzar la paz, contribuyeron a su reelección para el período 2014-2018.  

 (1) Intervención Juan Camilo Restrepo ante el Congreso el 18 de agosto de 2010. En: Política Integral de Tierras. Un viraje transcendental en la restitución y formalización de la propiedad agraria, pág. 129.

 (2) Oficialmente se reconoce que por lo menos el 40 por ciento no tienen títulos (cerca de 1,7 millones de los 3,7 millones inscritos en el catastro nacional), Este porcentaje puede ser mayor si se tiene en cuenta la desactualización del catastro en vastas regiones del país.

 (3)  Política Integral de Tierras. …., pág. 129.

 (4) En: http://www.indepaz.org.co/?p=3375.

 (5) Restrepo, J. y Bernal, A., La cuestión agraria. Tierras y postconflicto en Colombia, Bogotá, Ed. Debate, 2014, pág. 207. 

 (6) El artículo 34 de la Carta Política de 1991 consagra la facultad de extinguir eldominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social.

 (7) En 2010, fuentes oficiales calculaban que existían 450 mil has en procesos de extinción de  las cuales a 100 mil se les había declarado la extinción de dominio (Véase: Intervención Juan Camilo Restrepo ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, del 17 de noviembre de 2010. En: Política Integral de Tierras, pág. 184).

 (8) SALINAS, Y. & otros, Alcances, limitaciones y fortalezas de la acción constitucional de extinción de dominio para la reparación de las víctimas del despojo y abandono de sus tierras, vivienda y patrimonio, 2013. Documento elaborado para la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre desplazamiento Forzado. Sin publicar.

 (9) Véase: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, (2008). Informe para la Honorable Corte Constitucional de Colombia. Gestión Pública y política de tierras para población desplazada por la violencia en Colombia. Balance, agosto, 2008.  En: https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=ON610gc74XA%3D&tabid=1080. 

 (10) Salinas, Y. & otros, Alcances, limitaciones y fortalezas

 (11) En promedio más de siete años en las etapas ante la Fiscalía y los jueces (Véase: Proyecto de ley por medio del cual se expide el código de extinción de dominio, abril, 2013).

 (12) Véase: https://www.dne.gov.co/?idcategoria=2027. 

  (13) Véase, por ejemplo: Caso DNE: turno ahora para la Corte Suprema, enero 28 de 2013. En: http://www.elnuevosiglo.com.co/articulos/1-2013-caso-dne-turno-ahora-para-la-corte-suprema.html.

 (14) Véase, por ejemplo: http://m.eltiempo.com/politica/justicia/ordenan-devolver-bienes-a-familia-del-exnarco-mono-abello/14135395. 

 (15) Restrepo, J., Implementación de la política integral de tierras 2012-2013, mayo de 2013. En: http://agricultura/archivos/implementacion_politica_integral_de_tierras.pdf. 

  (16) Véase ponencia de Fernando Hernández Valencia en el Proyecto de Ley Cámara 016, del 31 de julio de 1995, que dio lugar a la Ley 387 de 1997 – Ley del desplazamiento forzado en Colombia.

 (17) Véase: Con 65 trampas jurídicas se han robado un millón de baldíos en 20 años. En: www.eltiempo.com/justicia/robo-de-baldios-en-colombia-con-trampas-juridicas_12720277-4. 

 (18)  El Instituto de Desarrollo Rural (Incoder) se creó en 2003 en reemplazo del Instituto de Reforma Agraria y Desarrollo Rural (Incora).

 (19) Entre ellas las 77 mil hectáreas en La Primavera, Vichada, tituladas a personas aliadas del ex senador HabibMeregh, a quien se le vincula con el ex jefe paramilitar alias Macaco, Carlos Mario Jiménez (Véase: Política Integral de Tierras…, págs. 213 y 214.

 (20) Véase: 'Hay jueces que están feriando baldíos que son de la Nación'. En: http://www.eltiempo.com/politica/justicia/jueces-estan-feriando-baldios-que-son-de-la-nacion/14060924.

 (21) Artículo 63 de la Constitución Política. 

 (22) Véase, por ejemplo sentencias del predio El Toco en San Diego, Cesar apropiado por Hugues Rodríguez, alias Barby, paramilitar no desmovilizado (Rad. 2012-00147-00 y 2012-000153-00 del 8 y 11 de febrero de 2013, respectivamente. 

(23) Ley 160 de 1994, artículo 72, inciso 9. 

(24) Véase: Contraloría General de la República. Informe de actuación especial sobre la acumulación irregular de baldíos en la Altillanura colombiana, de febrero de 2014.

(25) Ibídem.

(26) Ley 1708 de 2014.  

Publicado en Septiembre 25 de 2014| Compartir
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