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Contexto

El desarrollo de los agrocombustibles en Colombia

Desde el gobierno de Andres Pastrana (1998-2002), se veía en la política agraria un fuerte impulso a las plantaciones de palma de aceite, que más adelante en el gobierno del Presidente Uribe (2002-2010) tomaron mucha más fuerza. Así se incrementó el área de siembra de los dos principales cultivos para la extracción de agrocombustibles, caña de azúcar y palma aceitera. A la fecha el país cuenta con 425 mil hectáreas de palma distribuidas en 4 zonas (norte, central, oriental y occidental), y alrededor de 240 mil hectáreas de caña de azúcar en el Valle geográfico del río Cauca.

Para la producción de agrocombustibles se han llevado a cabo profundos cambios que van desde un reacomodo en la legislación del sector rural, hasta incentivos estatales que son, en últimas, los que hacen viables las inversiones en este sector y que favorecen, a través de recursos públicos al sector privado. Vemos entonces, como las enormes utilidades de la producción y comercio de los agrocombustibles se sustentan en las fabulosas subvenciones y subsidios por parte del Estado. El Banco Mundial ha señalado: mayores incentivos al consumo a través de la reducción de impuestos al combustible, incentivos a la fabricación mediante exenciones tributarias, préstamos garantizados, pagos de subsidios directos y demanda asegurada a través de mandatos legales gubernamentales. Estas medidas de apoyo cuestan alrededor de 5.500 a 7.300 millones de dólares al año en Estados Unidos[1]. Así las cosas en Colombia vemos como se otorgan estas garantías a quienes están en el negocio: exención de impuestos, obligatoriedad en la mezcla de gasolina con etanol y de diésel con agrodiesel, incremento de precios, declaración de zonas francas especiales, estabilidad jurídica, etc., medidas que les permiten tener asegurado el mercado interno.

Es evidente que la producción de agrocombustibles a gran escala no resulta viable ni sustentable. De allí que lo gobiernos comprometidos con esta “causa” vengan diseñando políticas a favor del agronegocio basadas en subsidios. Por ejemplo, en India ya se ha propuesto incentivar el cultivo de jatropha[2] en 14 millones de hectáreas para agrocombustibles; en Brasil, según el Banco Interamericano de Desarrollo - BID, hay 120 millones de hectáreas, principalmente de caña de azúcar para etanol; en 15 países del continente africano cerca de 397 millones de hectáreas; en Alemania, cada 100 litros de combustible producido recibe cerca de 45 euros de subsidio[3].

Para el caso de Colombia, el oligopolio de tres conglomerados que producen un poco más de un millón de litros diarios de etanol, recibieron en el año 2007, 153 millones de dólares en subsidios por concepto de exención de impuestos globales[4]. Esta aspiración de convertir al país en una “potencia de agrocombustibles” va en contravía de la realidad del mercado mundial, pues en los países que lideran esta agroindustria los costos de producción son significativamente menores que en Colombia: en Indonesia los costos de producción del agrodiesel son 110% más bajos y en Brasil, un 92% menor, además que este país tiene tradición y experiencia de casi setenta años: Brasil es el segundo productor de etanol a nivel mundial, tiene el menor costo de producción por litro (22 centavos de dólar), la mayor productividad en litros por hectárea, y excedentes para la exportación, ya que produce 15.808.184 metros cúbicos y consume internamente solo 13.989.000[5]. Por no hablar de los Estados Unidos, quienes con su producción de etanol a partir del maíz se vienen consolidando en el mercado internacional, compitiéndole a Brasil.

Los agrocombustibles no son alternativos a los combustibles fósiles, ni reducen tampoco el calentamiento global, por el contrario, se desplaza la producción de alimentos en beneficio de los agronegocios, generando una mayor dependencia alimentaria a favor de las grandes multinacionales de los alimentos, las cuales han venido obteniendo unas ganancias impresionantes por este motivo. Veamos: Cargill por concepto de exportaciones en el primer trimestre de 2008 aumento un 86% con respecto al mismo período en el año anterior; Bunge otro gigante de los alimentos en el último trimestre fiscal de 2007 tuvo un aumento en sus ganancias de 245 millones de dólares, es decir, un 77% con respecto al mismo período del año anterior; de igual forma ADM, el segundo mayor comerciante de granos del mundo, aumento en un 65% sus ganancias en 2007 y Charoen Pokphand Foods, de Tailandia, anunció aumento en sus ingresos por encima del 237%[6].

En Colombia el gobierno nacional, ha venido promoviendo los cultivos de palma aceitera y de caña de azúcar para producir agrocombustibles. Este modelo productivo crea un nuevo escenario para el campo y genera impactos negativos como el calentamiento global ya que acaban con la biodiversidad, el agua, degradan los suelos, desertifican y deforestan ecosistemas boscosos, además conllevan impactos socioeconómicos como: enfrentamientos por la propiedad de la tierra, adjudicación de baldíos a los inversionistas, desplazamiento forzado de comunidades locales, afectación de la soberanía alimentaria, lo que se expresa en el desabastecimiento de la canasta familiar, especulación en el precio de los alimentos y aniquilamiento de la economía campesina.

El Gobierno desconoce todas las críticas y planteamientos que se han desarrollado a nivel internacional, sobre el modelo productivo de los agrocombustibles, y a pesar de ello promueve como política prioritaria a largo plazo este modelo. En 2007, se subsidió de manera directa con recursos del Programa Agro Ingreso Seguro y del Incentivo de Capitalización Rural en 5.3 millones de pesos por hectárea sembrada o renovada de palma; sumado a esto la exención al IVA sobre la renta liquida y la posibilidad de un impuesto de renta de 15% para proyectos de palma con inversiones superiores a $32.500 millones, que está por debajo del 37.5% establecido por la Ley. Igual en el caso del etanol las exenciones del IVA, del impuesto global y sobretasa están alrededor de 115 millones de dólares al año[7].

El 28 de octubre de 2005 se inauguró la primera planta productora de alcohol carburante. A hoy son cinco los ingenios que han instalado destilerías en sus plantas, con una capacidad de producción de 1.150.000 litros diarios que abastecen un poco más del 60% del mercado potencial interno. Esos ingenios son: Incauca, Providencia, Risaralda, Manuelita y Mayagüez (los tres primeros, del mismo dueño: Ardila Lülle). El Gobierno subsidia a estos cinco ingenios con más de 120 millones de dólares al año, por la vía de exención de impuestos. A esto se suma el documento Conpes 3510 sobre agrocombustibles, el cual insta al Ministerio de Hacienda a crear mayores incentivos fiscales para los agrocombustibles por un período no inferior a quince años y recomienda a las entidades territoriales crear incentivos tributarios como exenciones al impuesto de industria y comercio.

Por otra parte, el discurso oficial afirma que con los agrocombustibles el empleo se incrementará, que se crearán dos millones de empleos directos y seis millones de indirectos. Pero un reciente estudio sobre el empleo generado por distintos cultivos en Colombia mostró que tanto la caña de azúcar como la palma aceitera generan por unidad de área menos mano de obra que el algodón, el café, el maíz tecnificado, el tabaco, la papa, las hortalizas, el plátano y los frutales. No existe evidencia alguna en ningún caso que los agrocombustibles tengan un efecto determinante en la creación de empleo rural[8]. Mientras que la agricultura familiar genera 35 empleos por cien hectáreas, las cifras son diez para la palma aceitera y la caña de azúcar y solamente medio empleo por hectárea en la soya[9]. Además, en el caso de la industria de la caña de azúcar, la tendencia es cada vez más a la mecanización del corte, lo que reduce las posibilidades de creación de empleo (una máquina puede llegar a reemplazar en promedio 150 trabajadores y hoy en día existen casi 70 maquinas cortadoras).

Cada hectárea de caña genera 0.18 puestos de trabajo y según el CONPES 3510 de 2008 a 2019 el cultivo debe generar 12.433 puestos de trabajo, lo que significa que se requieren de 5.5 hectáreas para cada uno de ellos. De la misma forma, en el caso de la palma aceitera cada hectárea genera 0.16 puestos de trabajo y según el CONPES en los mismos once años se generará 35.177 empleos, es decir que se requieren de 6.08 hectáreas para generar un empleo.

Se acentúa entonces la promoción y establecimiento del modelo productivo de los combustibles agroindustriales a nivel mundial, subvencionados con dinero público para el lucro de las grandes empresas. Existen suficientes evidencias científicas que estos cultivos en lugar de aminorar el calentamiento del planeta lo van a agravar por el incremento desmedido de sus efectos e impactos: más agricultura industrial, en detrimento de la producción de alimentos; más consumo y dependencia de petróleo, tanto para la maquinaria agrícola como para los agroquímicos; acrecentamiento de la deforestación, y más erosión de la biodiversidad y del patrimonio natural. Todo esto sobre la base de un reordenamiento de la posesión y control de la tierra y territorios y de un nuevo modelo de producción y uso de la tierra, donde se prioriza la producción agroindustrial sobre la base de abusos a los territorios y derechos de los campesinos que en Colombia proveen la base alimentaria y la sustentabilidad de los agroecosistemas.

Con la política de promoción de los agrocombustibles se atenta contra la soberanía alimentaria, en tanto que la tierra para la producción de alimentos ahora se utiliza para la producción de combustibles. Esto ocasiona impactos negativos de todo tipo: competencia por el uso de la tierra, aumento en el valor del agua, desplazamiento de poblaciones enteras, expulsión del campesinado, concentración y privatización de la tierra y fuentes de agua, violencia, militarización en función del control de los recursos naturales, y una mayor explotación laboral despojando a los trabajadores de sus derechos.

Por lo anterior, la preocupación que tienen las organizaciones sociales y ambientales es que todos los incentivos y entrega de tierras son para los que decidan incorporarse en la producción de este tipo de proyectos agroindustriales, pero no para aquellos que desean continuar con los cultivos para la alimentación, y en el contexto actual de proliferación de Tratados de Libre Comercio y de acaparamiento de tierras cada vez más profundo que vive el país, esas plantaciones seguirán creciendo para satisfacer la demanda energética que existe en el mundo hoy.

Este es el marco normativo con el cual los gobiernos de Pastrana, Uribe en sus dos periodos y Santos permitieron darles garantía e incentivos a los inversionistas en el sector productivo de los agrocombustibles:

• Ley 693 de 2001 estimula el uso y la producción del alcohol carburante, establece que a partir del 27 de septiembre de 2005 la gasolina en Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla debe contener un 10% de alcohol carburante

• Ley 788 de 2002 introdujo las exenciones de IVA, Impuesto Global y Sobretasa al componente alcohol de los combustibles oxigenados

• Resolución 180687 de 2003 en donde el Ministerio de Minas y Energía reglamenta la producción, acopio, distribución y puntos de mezcla de los alcoholes carburantes y su uso en los combustibles nacionales e importados

• Ley 939 de diciembre de 2004, el biocombustible de producción nacional para uso en motores diésel quedó exento del IVA y del impuesto global al ACPM

• Resolución 351 de 2005, por medio de la cual el Ministerio de Agricultura reglamenta los procedimientos para la inscripción y registro de los nuevos cultivos de tardío rendimiento, con miras la exención sobre la renta tributaria

• Resolución 1289 de 2005, establece los criterios de calidad de los biocombustibles para su uso en motores diesel, a partir de enero de 2008 como inicio de mezcla del 5% de agrodiesel con el ACPM

• Decreto 383 de 2007, reglamenta el establecimiento de zonas francas especiales, para proyectos de alto impacto económico y social

• CONPES 3510 Biocombustibles 2008. en donde se definen las políticas y estímulos para el sector

• Decreto 2328 de 2008, Ministerio de Agricultura, por el cual se crea la Comisión Intersectorial para el manejo de biocombustibles