CORPORACIÓN
GRUPO
Consagrado en la Ley 134 de 1994 (Mayo 31) por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana, la consulta popular es el mecanismo legal con el que algunas comunidades en Colombia, han buscado decidir sobre el futuro de sus territorios y el tipo de modelo económico y de desarrollo que quieren. Sin embargo, pese a que la ley es clara, se insiste en deslegitimar las consultas populares, un proceso democrático que no debería tener dudas sobre su legalidad.
En el año 2012, la comunidad del municipio de Piedras y el corregimiento de Doima en el departamento del Tolima, reciben la noticia de que la multinacional sudafricana Anglogold Ashanti, tiene el firme interés de establecer allí una planta de procesamiento para el oro que pretenden extraer en la mina ‘La Colosa’ ubicada en el municipio de Cajamarca – Tolima. Este proceso de lixiviación que separa químicamente el oro diseminado en la roca, empieza a preocupar a este pueblo arrocero por el impacto que tendría en las fuentes hidricas, fundamentales para la agricultura y en una zona con enorme potencial acuífero.
Empieza una disputa entre una de las multinacionales auríferas más poderosas del mundo y un pueblo que por primera vez en el país realiza una consulta popular sobre temas mineros. Es así como mediante decreto 095 del 9 de julio de 2013[2], el Alcalde del municipio de Piedras, Arquímedes Ávila Rondón, convocó al pueblo a una consulta popular, realizada el 28 de julio de 2013, donde el 98 % de los habitantes del municipio, votaron por que no se hiciera ningún tipo de actividad minera, sentando un precedente democrático al servicio del pueblo y no de los intereses de las multinacionales y el mismo gobierno que impone la locomotora minero-energética.
El auge de las materias primas que empiezan en el año 2000 - 2002 en América Latina, en donde suben precipitosamente los precios del oro, el petróleo y otros recursos naturales, como níquel, plata, etc, hace que esta región se vuelque nuevamente sobre la extracción de recursos naturales; un aumento en precios causado por la demanda de recursos naturales y el surgimiento de nuevas tecnologías ha permitido que las actividades extractivas pudieran llegar a unos sitios que antes eran muy difíciles de penetrar, como zonas de la Amazonía y los Andes, con proyectos muy grandes. Colombia siempre ha tenido algún tipo de minería pero el tamaño de los proyectos, la velocidad a la que llegaron y la profundidad donde penetraron, permitió que llegaran a comunidades que antes no habían sentido ese tipo de amenazas, pero ahora sienten el riesgo a su cultura y a sus economías tradicionales, razón por la cual las comunidades empezaron a buscar mecanismos para contrarrestar estas amenazas.
Entrevista a Diana Rodriguez Franco:
D.R. “Lo primero que sucede es que hay una conciencia de los campesinos en Piedras, Tolima, que empiezan a entender qué es un “dique de cola” y qué significa la presencia de la multinacional Anglogold Ashanti y ahí contactan a los hacendados y arroceros, logrando así empezar un trabajo entre los agricultores y la comunidad. Mediante manifestaciones pacificas y el bloqueo del puente en la entrada del pueblo, resistieron impidiendo el ingreso de las camionetas de la empresa. En el mes de abril de 2013, el Alcalde de Piedras presenta la consulta popular al Concejo Municipal para su concepto previo. Esta es la primera vez que se hace una consulta popular en Colombia para temas mineros. En esta lucha no hubo diferencias entre campesinos y hacendados, la comunidad de Piedras y de Doima, donde se encuentra el río Opia, hábitat de las ostras de agua dulce, se dan cuenta que hay una amenaza para su territorio. Luego de que el Concejo municipal aprobara el desarrollo de la consulta popular, expide un fallo favorable del Tribunal Administrativo del Tolima, siguiendo lo que la ley exige, y luego la registraduría ordena la consulta popular. Finalmente el 28 de julio de 2013, el 98 % por ciento de los habitantes de Piedras votaron en contra de tener algún tipo de actividad minera en su territorio. Empieza un efecto contagio y el segundo municipio que realiza consulta popular es Tauramena, Casanare en diciembre de 2013, en contra de la explotación de hidrocarburos, el 96 % por ciento de los habitantes le da un rotundo NO en las urnas al proyecto petrolero[3] que pretendía realizar sismica en siete veredas de su jurisdicción.
Tauramena - Casanare, tiene un fenómeno muy interesante, las primeras declaraciones del alcalde son fascinantes y dice: “más gente salió a votar para la consulta popular que para las elecciones de alcalde”. Es importante resaltar el poder de democracia participativa directa que tiene el potencial de estas consultas. Después de Tauramena vino un intento en el municipio de Monterey, iniciativa que se bloquea por una tutela que presenta Ecopetrol ante el Consejo de Estado, pero no es la última instancia, todavía veremos qué va a pasar ahí. Luego se presentó un intento de consulta en el Espinal, en Tolima que la presentó el alcalde, pero el Consejo pidió suspender la decisión; seguido vino Cajamarca, donde al alcalde presentó la consulta y el Consejo municipal vota 10 a 1 en contra de hacerla, la consideró inconveniente, argumentando principalmente que el uso de los recursos naturales y del subsuelo es potestad del Estado y no es competencia de los municipios, y eso es un argumento parcialmente equivocado. Luego viene el municipio de Pijao - Quindío, donde el alcalde la presenta, el Consejo también y el Tribunal la frena. Y por último viene Pueblo Rico en Antioquia, donde también pasa por el alcalde, el Consejo y se frena en el Tribunal. Hay una multiplicidad sobre cómo empiezan y cómo se van desarrollando las consultas, pero sí ha habido un efecto interesante, tanto en Colombia como en América Latina.”
D.R. “Existe una ley muy clara, que tiene más de veinte años de vigencia y que fue revisada por la Corte Constitucional, la ley 136 del año 94, el artículo 33[4], dice claramente que en el caso de proyectos de naturaleza minera, turística o de otro tipo, que amenacen con crear un cambio significativo en el uso del suelo, se deberá realizar una consulta popular, es decir, que ante proyectos mineros no es facultativo, sino obligatorio, hay un deber del municipio de realizar una consulta popular. Hay grandes intereses económicos y argumentos claros sobre la necesidad del capital de recursos públicos y se ha querido debatir la legalidad de las consultas; aunque el solo artículo es claro, es decir, el legislador hace más de veinte años de dio cuenta que en estos casos como los proyectos mineros que afectan el uso del suelo, se debía reglamentar el uso del mismo, es competencia constitucional de los municipios y se debería hacer consultas populares; pero se ha tratado de ocultar la importancia de ése artículo.
El artículo fue analizado por la corte constitucional, no está condicionado, no ha recibido ninguna demanda adicional, entonces está en firme, y ese artículo por sí solo es un fundamento para hacer las consultas populares en temas mineros; pero en el caso que este artículo no existiera, nos podemos devolver y hacer un recuento por los mecanismos constitucionales y legales, y es la constitución muy clara en establecer que la regulación de los usos del suelo es potestad de los municipios.
Distintas leyes regulan lo mismo, entonces le corresponde por Constitución a los municipios decidir qué pasa sobre el suelo, y como sabemos, la minería y otras actividades no hay forma de llegar al subsuelo sin pasar por el suelo, razón por la cual los municipios deberían estar en entera potestad de usar los mecanismos legales y constitucionales para tomar decisiones sobre el uso del suelo. ¿Y cuáles son esos mecanismos? Pues los mecanismos de participación ciudadana, como una consulta popular. Es así como la ley 134 regula el mecanismo de consulta popular, incluye los procesos y dice que además los resultados son obligatorios; luego el desarrollo jurisprudencial dice que el derecho a hacer consultas populares no es infinito con toda la razón, los derechos siempre tienen algún límite, alguna condición, pero justamente el hecho que exista la ley 136 nos muestra que la minería es competencia, o sea, está en el ámbito de las consultas populares, la propia ley nos dice que se deberían hacer consultas populares en los casos de proyectos mineros. Pero hay muchos argumentos adicionales; el artículo 79[5] de la constitución, dice que es un derecho de los ciudadanos participar en decisiones ambientales, ese es un argumento muy importante, qué mejor que participar a través de consultas populares que es un mecanismo de democracia directa.
Adicional, si sumamos el rompecabezas nos encontramos la ley 136 del año 94 y el artículo 33 que específicamente ordena hacer consultas populares ante proyectos mineros. El artículo 313[6] nos dice que la regulación de los usos del suelo es de los municipios; ya sabemos que la minería afecta el uso del suelo. Está también un decreto muy importante que fue derogado y suspendido temporalmente por el consejo de Estado y es el decreto 934 del año 2013[7]. Ese decreto incluía el artículo 37 del código de minas que prohíbe prohibir, es decir, le prohíbe a los municipios prohibir la minería en su territorio. Ese artículo fue demandado y hay una sentencia de la Corte Constitucional que es la sentencia C 123 del año 2014[8]; esa sentencia declara exequible ese artículo, siempre y cuando se garantice la participación efectiva y eficaz de los municipios en la decisión sobre si se hacen o no actividades mineras, es decir, ese artículo la Corte lo mantiene en el ordenamiento jurídico pero siempre y cuando se interprete de alguna manera, y la jurisprudencia ha sido muy clara en que cuando una sentencia condiciona la interpretación de un artículo, eso pasa a ser parte del texto del artículo, entonces legalmente uno debería leer el artículo 37 como quedó condicionado en la sentencia, ¿eso qué significa? Que ante la idea de hacer proyectos mineros como de no hacerlos, se debe contar con la participación activa y eficaz de los municipios, y qué más activa y eficaz que una consulta popular donde se le pregunte al ciudadano directamente.
Sin embargo con base en ese artículo 37 del Código de Minas, hay un decreto que es el decreto 934 del año 2013, ese decreto lo único que hace es que desarrolla mucho más ese artículo 37, es decir, el que prohíbe prohibir pero el Consejo de Estado en una decisión de septiembre de 2014, suspende temporalmente el decreto, esto significa una suspensión temporal y una medida cautelar; las medidas cautelares las toman los jueces cuando ven que si permiten que esa norma siga surtiendo efecto, va a tener unas consecuencias, daños irreversibles y violaciones a los derechos constitucionales. El Consejo de Estado lo suspendió hasta que tuviera el tiempo para emitir una decisión de fondo; al respecto considero que es indispensable suspender esta norma porque si sigue surtiendo efectos va a violar derechos fundamentales. La decisión del Consejo de Estado dice: “no permitirle a los municipios tomar decisiones sobre la actividad minera en su territorio es violar absolutamente la autonomía municipal”, lo que significa que desconoce completamente que los municipios son quienes regulan los usos del suelo, desconoce también los principios de subsidiariedad y concurrencia, que son dos principios constitucionales para armonizar el funcionamiento del Estado, para reconocer que hay un Estado central. Prohibirle a los municipios restringir la minería, desconoce también la sentencia C 123 del acuerdo constitucional.
La decisión del Consejo de Estado sobre el Decreto 934 es el último pronunciamiento sobre este tema que ha dado las altas cortes y es fundamental porque en el desarrollo de ese Decreto, es muy claro que no tiene ningún sentido prohibirle a los municipios restringir la minería; adicionalmente lo que está mostrando es que si bien, ese no es un Decreto sobre consultas populares y la sentencia C 123 no es tampoco sobre la consulta popular, lo importante es que entre la sentencia y en el Auto del Consejo de Estado se está mostrando que los municipios sí tienen el derecho para restringir o prohibir la minería en su territorio; y es que estos pronunciamientos no dicen si son constitucionales o no, solo dicen si los municipios tienen la potestad de restringir o no la minería en su territorio. Por un lado tenemos unas normas que hablan sobre si se puede o no restringir la minería, y por el otro lado tenemos las normas de las consultas populares que por primera vez en Colombia desde Piedras se empiezan a usar en temas mineros y ahí es donde se cumple.”
D.R. “Creo que Piedras tuvo una gran virtud y es que hizo un proceso silencioso; fue un proceso donde el alcalde decide presentar la consulta, el Consejo da el concepto previo al tribunal, y finalmente falla a favor. Esta iniciativa no llegó a la atención de los medios, entonces se pudo realizar. Hay muchos intereses económicos involucrados, creo que Piedras fue un caso donde hubo armonía entre todas las instancias, el alcalde, el Consejo y el Tribunal para entender la constitucionalidad y la legalidad de las consultas. El hecho que antes de Piedras no se hubieran realizado consultas populares en temas mineros, no significa que no sean legales. La ley está, la orden para los municipios está, lo que pasa es que esto es un gran debate entre grandes distritos mineros y gente resistiendo y queriendo sus formas tradicionales de agricultura, de economía; entonces creo que en otros municipios se han activado presiones en distintos niveles, ha habido puja entre los intereses económicos particulares y los de la comunidad que quieren votar en las consultas populares.”
D.R. “La Ley 134 que es la ley que regula los mecanismos de participación ciudadana es muy clara en su artículo 8[9]. A nivel departamental no se puede hacer algo que implique una pregunta sobre los usos del suelo porque eso es competencia de los municipios, entonces siempre y cuando se cumplan los requisitos que están en el artículo 8 de esa ley, es decir que la pregunta sea general sobre un tema de competencia para el municipio, que esté redactada de manera clara y que se pueda contestar de forma Sí o No; si esos requisitos se cumplen y surte el proceso, va al Consejo o va al tribunal, entonces los efectos de la consulta popular deberían ser obligatorios. Hoy en día los efectos de Piedras están en firme; creo que la respuesta es la Ley 136 y ese artículo 33 es muy clave en decir que las consultas populares cuando hay proyectos mineros se deben hacer, es decir, no es facultativo.
Lo que debemos hacer, abogados, movimientos sociales, académicos, es mostrar constantemente esa relación entre la Ley 136 y la Ley 134, nos corresponde insistir sobre la relación entre esas dos leyes y mostrar cómo esos resultados son obligatorios. Es bueno el ejemplo del Tribunal Administrativo del Tolima que declaró la constitucionalidad de la pregunta, es decir, si esta pregunta es ajustada a la ley, se puede realizar la consulta popular. Esa decisión fue demandada; Juan Manuel Charry, abogado que presentó una tutela argumentando que eso violaba el debido proceso y los intereses de las empresas, el propio tribunal explicó que la pregunta en Piedras si cumplía los requisitos, se surtió todo el proceso que está en la ley 134 y por ende cómo esas posiciones son legales. De hecho hay una rueda de prensa justo después de la sentencia C 123, cuando se profirió esa sentencia y rápidamente unas personas equivocadamente salieron a decir que esa sentencia era sobre las consultas populares. Entonces el presidente de la Corte Constitucional Luis Ernesto Vargas dio una rueda de prensa en donde aclara que esta sentencia no es sobre las consultas populares, es sobre el artículo 37 del Código de Minas y específicamente dice “Las consultas como las que se están realizando en este momento en el país son constitucionales”, explica que las consultas como las que hasta el momento se estaban haciendo, en Piedras y Tauramena eran legales.
Lo que pasa es que cuando se hace matoneo desde las instancias poderosas, pues es entendible que alcaldes o concejales les dé susto usarlas; entonces el gran reto es mostrar que estos mecanismos son legales y contrarrestar ese matoneo que se ha venido haciendo y ese temor que se ha tratado de infundir sobre los riesgos de hacer una consulta popular por una eventual sanción disciplinaria, por lo tanto no debería haber sanciones disciplinarias porque la Ley 136 es muy clara.”Creo que mucha de la resistencia a las consultas populares es por un temor de pensar que si permitimos una, entonces todos los municipios lo van a hacer, es parecido al argumento sobre la legalización de la marihuana; pensar que por legalizar se va a disparar el consumo, existen estudios que han mostrado que en otras partes no ha sido así, no debería haber temor de permitir darle libertades y derechos a la ciudadanía y de garantizarlos. El legislador en el año 94 se dio cuenta de la importancia de realizar consultas populares para actividades mineras, porque eso afecta los usos del suelo y el cambio en la ubicación de los territorios, entonces es importante que quienes vivan en esos territorios, quienes más conocen su geografía, geología, recursos hídricos, tomen las decisiones. El gran reto que nos queda a la academia, a los abogados y a las cortes, es mostrar que esto es un mecanismo legal que está en la Ley 136 específicamente como un conjunto de normas adicionales y que no debería haber duda de usarla porque está concebida en la Ley y tiene fundamentos constitucionales y legales.
D.R. “Es importante que las comunidades conozcan en general los mecanismos de participación ciudadana, están en la Constitución, están en la ley 134, una ciudadanía que conozca mejor las formas de participar y que tengan formas no violentas de participar, va a contribuir al fortalecimiento de una democracia. En este momento que hablamos de un eventual proceso de paz y de construir una paz territorial, deberíamos comenzar por permitirle a la gente decidir el tipo de desarrollo y de modelo económico que quieren en sus territorios, por eso es importante saber los mecanismos que hay a la mano que la constitución le otorgó a los ciudadanos, así se logra tener una democracia real; puesto que si queremos construir una paz territorial, una de las maneras qué quiere la ciudadanía, es a través de estos mecanismos de participación ciudadana.
Implementar o hacer todo el procedimiento es costoso, tanto económicamente como políticamente, esto no significa que todos los municipios van a hacerla, hay municipios que pueden estar interesados en la minería y pueden tener sus razones, como no tener alternativas económicas o ser municipios de tradición minera y querer otra forma de realizar la explotación de cualquier tipo de industria extractiva, lo importante es entender que no es el único modelo y alternativa de desarrollo, y que los municipios y ciudadanos deberían poder tener una voz sobre el modelo que ellos quieran tener.
Defender la constitucionalidad de las consultas populares para temas mineros u otros, no significa estar en contra de la actividad minera, es una postura conciliatoria, porque es tratar de encontrar un balance entre las decisiones del gobierno nacional y las decisiones de la comunidad y de los gobiernos locales de manera pacífica e institucional. Las consultas populares no son para rechazar la minería, son para permitirles a los ciudadanos tener una forma pacífica de manifestarse y de dar su opinión, y que conjuntamente se tomen las decisiones sobre lo que va a suceder en el territorio. No puede ser que queramos paz territorial, pero se impongan modelos de desarrollo económico desde el centro. Hay que perderle el susto a la participación; parte de lo que le ha pasado a este país es que ha excluido las formas de participar. Es importante contar con la opinión de los ciudadanos, porque es una forma realmente de lograr la democracia. Las consultas populares lo que defienden es una posición conciliatoria que trata de balancear las decisiones nacionales con las decisiones de las entidades territoriales y de los ciudadanos; trata es de buscar mecanismos pacíficos para permitir oír la opinión de los ciudadanos.”
[1] Abogada e investigadora principal del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia). Ha trabajado en temas de justicia y política ambiental comparada y economía política del desarrollo.
[2] Decreto 095 del 9 de julio de 2013. http://piedras-tolima.gov.co/apc-aa files/32363538363137383637613637323037/decretoo001.pdf
[3] Proyecto Odisea Tres D, que la agencia nacional de hidrocarburos le entregó a Ecopetrol.
[4] ley 136 del año 94, el artículo 33, Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. ARTÍCULO 33. USOS DEL SUELO. Cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se deberá realizar una consulta popular de conformidad con la ley. La responsabilidad de estas consultas estará a cargo del respectivo municipio.
PARÁGRAFO. En todo caso, las decisiones sobre el uso del suelo deben ser aprobadas por el Concejo Municipal.
[5] Artículo 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.
[6] Artículo 313. Corresponde a los concejos: 7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.
[7] DECRETO 0934 DE 2013 (Mayo 9) Por el cual se reglamenta el artículo 37 de la Ley 685 de 2001. DECRETA:
Artículo 1°. La decisión de establecer zonas excluidas y restringidas de minería compete exclusivamente, y dentro de los límites fijados en los artículos 34 y 35 de la Ley 685 de 2001, a las autoridades minera y ambiental, quienes actuarán con base en estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales y dando aplicación al principio del desarrollo sostenible.
Parágrafo. Para efectos de la aplicación del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 y de este decreto, se entenderá que la autoridad ambiental es el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible y los Distritos Especiales de acuerdo con lo establecido en la Ley 768 de 2002 o quien haga sus veces y la autoridad minera o concedente, la Agencia Nacional de Minería o quien haga sus veces.
Artículo 2°. Dado el carácter de utilidad pública e interés social de la minería, a través del Ordenamiento Territorial no es posible hacer directa ni indirectamente el Ordenamiento Minero, razón por la cual los planes de ordenamiento territorial, planes básicos de ordenamiento territorial o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos, no podrán incluir disposiciones que impliquen un ordenamiento de la actividad minera en el ámbito de su jurisdicción, salvo previa aprobación de las autoridades nacionales.
Parágrafo 1°. En desarrollo de la anterior prohibición, los Concejos Municipales y las Asambleas Departamentales no podrán establecer zonas del territorio que queden permanentemente o transitoriamente excluidas de la minería mediante acuerdos municipales u ordenanzas departamentales respectivamente, por exceder el ámbito de sus competencias.
Parágrafo 2°. Las prohibiciones que se establezcan en los mencionados instrumentos de ordenamiento del territorio en violación de la ley, no podrán ser oponibles, aplicadas o exigidas a las actividades mineras, por ninguna autoridad.
Artículo 3°. Como efecto de lo dispuesto en los artículos anteriores, los certificados de uso del suelo expedidos por las autoridades departamentales o municipales, que prohíban o señalen como incompatible el ejercicio de actividades mineras, no podrán ser reconocidos como exclusiones o limitaciones, por parte de las autoridades para el trámite y obtención de licencias, permisos, concesiones o autorizaciones de cualquier naturaleza que se requieran para el ejercicio de la actividad minera en el territorio de su jurisdicción.
Artículo 4°. El presente decreto rige a partir de su publicación.
[8] La sentencia C 123/14 expedida por la Corte Constitucional el 5 de marzo de 2014, mediante la cual se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 37 del Código de Minas (ley 685 de 2001), consagró que “en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política”. http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/c-123-14.htm
[9] LEY 134 DE 1994 (Mayo 31) Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana. Artículo 8º.- Consulta popular. La consulta popular es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometido por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto.
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