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¿Quién asume las consecuencias de una mala gestión de lo público en el campo colombiano?

Grupo Semillas / Septiembre 15 de 2017 / Este artículo ha sido consultado 980 veces

El centro de estudios para la justicia social ‘Tierra Digna’ convocó el pasado 5 y 6 de septiembre a distintas organizaciones y colectivos, enfocados en la defensa del territorio, la vida y la cultura de las comunidades afectadas por la implementación de medidas de desarrollo económico de carácter extractivo y corporativo, a participar de las jornadas colectivas de discusión tituladas: “Transformaciones del modelo extractivo y corporativo en tiempos de posacuerdo”. En dicho escenario se pudo dialogar sobre el nefasto pero no insuperable panorama político por el que atraviesa la posibilidad de transformación real de las condiciones de pobreza, exclusión y olvido de las mayorías en el campo colombiano.

En este contexto, la ley 1776 de 2016, más conocida como ley Zidres, sigue siendo uno de los temas que más llama la atención ante la opinión pública nacional. Con el propósito de implementarlas, el gobierno ha promovido un discurso ante la opinión pública que dista mucho de la realidad, el cuál gira en torno a tres ejes:

Primero: “No es una ley de baldíos, sí es una ley de productividad”, es decir, el gobierno nacional afirma en su discurso que no pretende modificar la ley 160 de 1994, ni el régimen de baldíos; por el contrario, afirma que es una ley para aumentar la productividad en el campo.

Segundo: “La economía campesina no es productiva”. Un ejemplo, son algunas tierras en la altillanura, las cuales requieren de alta inversión de capital para ser productivas; en esas tierras la economía campesina no es viable y como no es viable se fomentan modelos de carácter asociativo entre los grandes empresarios y los campesinos.

Tercero y de acuerdo a lo anterior: “Las tierras deben ser entregadas a la agroindustria”, en vista de que ellos sí poseen el capital a gran escala para invertir y hacerlas productivas (profundizar en paquetes y ofertas institucionales a favor de agroindustria).

Bajo este discurso se ocultan las tensiones que existen entre su implementación y la salvaguarda de los derechos de las comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes, enmarcadas en el impacto que tienen sobre la redistribución de la tierra, el aumento en la concentración de la tierra en Colombia, el impacto sobre el modelo de economía campesina debido al privilegio del modelo de producción agroindustrial y a la inexistencia de una política de Estado que impulse la economía campesina. En este sentido se prevé un impacto negativo sobre el sujeto campesino, encaminado a desaparecer si se continúa privilegiando el modelo agroindustrial y deterioro del ambiente por la ferocidad con la que se implementan estos proyectos agroindustriales con agrotóxicos, acaparamiento de fuentes de agua, intensidad en el uso del suelo, etc.

Adicionalmente, el entramado institucional, puesto totalmente a disposición del modelo corporativo agroindustrial, presenta problemas de planificación y coordinación que degenera en una mala gestión pública, si se tiene en cuenta que las decisiones sobre los territorios, se toman sin conocerlos realmente. Cabe resaltar que a la fecha se desconoce el inventario de los baldíos de la nación, no hay control sobre las áreas de manejo ambiental especial, no se ha concluido el proceso de restitución de tierras a las víctimas del conflicto armado, no hay un catastro multipropósito, no están los planes de zonificación ambiental y no existe información sobre la reivindicación de derechos territoriales étnicos y campesinos y en esa medida, no se tienen claros los efectos de la reconfiguración territorial derivada de la aplicación de esta ley. Si bien se empiezan a hacer gestiones en torno a estos vacíos, la institucionalidad, en el caso del catastro multipropósito ha aceptado que éste no se tendrá actualizado sino hasta 2025. En este sentido, si no se tiene información adecuada al respecto ¿Por qué se dispone de los territorios baldíos de la nación y se hace un ordenamiento territorial en función de la agroindustria sin conocer el estado actual de las tierras?

Al igual que las Zidres, los Proyectos de Inversión Estratégica (PINES) buscan según el discurso institucional aumentar la productividad, generar capacidad exportadora, crear empleo a través de figuras asociativas y el encadenamiento de inversión de capital que generen ingresos significativos a la nación. Si bien es hasta 2015 que se crea el sistema nacional de proyectos de inversión estratégica - PINES, es a partir de 1991 que en cabeza de Juan Manuel Santos como el primer ministro de comercio exterior de Colombia, que se impulsan las agendas y planes de competitividad, los cuales se fortalecen en el año 2002 y especialmente en el 2008 con la política nacional de competitividad y productividad. 

De esta manera, en el 2013 por medio del consejo de competitividad, en el que participan el sector privado y el sector público, se evaluaron 53 proyectos considerados importantísimos para el desarrollo y la competitividad. Sin embargo, estos proyectos no han funcionado por problemas de planificación y coordinación, adicionando así más puntos críticos en tanto generan tensiones con las comunidades. Un reflejo de la problemática es que el 80 % de esos 53 proyectos tienen problemas de licenciamiento ambiental; el 27 % tiene problemas de consulta previa y mecanismos de participación y el 23 % problemas de adquisición predial. 

Estos son modelos complejos que se han construido y pensado por una institucionalidad que no reconoce las verdaderas necesidades del territorio, en tanto planifica y decide de manera centralizada. Ante este panorama surgen algunas preguntas:

¿Quiénes deciden sobre las Zidres y quienes deciden sobre los PINES? En el caso de las Zidres, la unidad de planificación rural agropecuaria - UPRA es la encargada de identificar las potenciales Zidres con base en los criterios que ha reafirmado por la Corte Constitucional en su sentencia C-077 de 2017, las cuales “…deben ser aisladas de los principales centros urbanos; deben demandar elevados costos de adaptación productiva;  debe existir baja densidad poblacional; deben existir altos índices de pobreza y una carencia de estructura mínima para el transporte y comercio de productos”. Al respecto, la Corte menciona  que estos criterios deben concurrir, pero no dio claridades en torno a lo que se entiende por baja densidad poblacional o por altos índices de pobreza, por ejemplo.  Adicionalmente, las Zidres se delimitan a través de un documento CONPES y es por medio de un consejo de Ministros que se aprueba cada una de estas zonas.

No obstante hay que tener en cuenta que la Corte Constitucional en su sentencia introdujo una condicionalidad para que los concejos municipales hagan uso de la forma de concertación usada en la minería bajo el decreto 2691 de 2014, la cual consiste en solicitar medidas de protección sobre el uso del suelo, las cuencas hídricas, el desarrollo social, económico y cultural de los territorios, basado en estudios técnicos que soporten la solicitud y cuyos costos son asumidos por los mismos entes territoriales, modificar previamente sus planes de ordenamiento territorial, esperar el dictamen de la autoridad competente para emitir un concepto respecto de la solicitud y llegar finalmente a una reunión de conciliación entre las partes. A pesar de esto, todavía no se tiene conocimiento de una ley que reglamente esta forma de concertación entre la Nación y  los entes territoriales y tampoco se conocen ejercicios donde la UPRA identifique las zonas potenciales para la constitución de las Zidres, ni los municipios en donde podrían ubicarse para poder iniciar dicho proceso de concertación.

Sin embargo, las Zidres no solo se traslaparían eventualmente con los PINES que ya se encuentran operando, sino con procesos de restitución de tierras. Este es el caso de empresas como PRODECO, que compraron una serie de tierras que se encuentran en proceso de restitución, por lo que serán opositoras de este proceso que está en curso, especialmente respecto a la adjudicación de parcelaciones que fueron compradas por el antiguo INCORA y entregadas a campesinos. Otro ejemplo lo representa Pacific Rubiales,  que tiene más 50 mil hectáreas de tierras baldías en la altillanura, donde se encuentran sus instalaciones de operación y no siendo suficiente mantiene pactos de fiducia, con los que esconde y se apropia de bienes, amparados por la ley Zidres, la cual les permite la acumulación de UAF (Unidad Agrícola Familiar) anteriores a la ley 160 de 1994. 

Al respecto y para evitar conflicto de intereses por la tierra, la Superintendencia de Notariado y Registro le permitió a los registradores nacionales suscribir las escrituras públicas de los contratos de fiducia y las promesas de compraventa amparándose en la ley Zidres y desconociendo la problemática de tenencia que existe sobre las tierras baldías.

Parece quedar en evidencia uno de los puntos más críticos del proceso de implementación y reforma del campo colombiano: el de participación, en tanto que las decisiones respecto a estos importantes temas de política pública se toman de forma centralizada, teniendo en cuenta que ni los representantes departamentales, municipales y mucho menos los representantes de las comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes, hacen parte de ellas.

De parte del gobierno nacional se esperaría una respuesta institucional que contribuya a mitigar las tensiones existentes, sin embargo estas dificultades se superan con medidas contrarias incluso al espíritu de la Constitución de 1991, como es el caso de la expedición de la directiva presidencial número 10 del año 2013, por medio de la cual se le dan directrices al Ministerio del Interior para protocolizar, avanzar y cerrar la consulta previa. Y no siendo suficiente, eleva la directiva a rango de decreto, el 2613 de 2013, por medio del cual expresamente se menciona que la consulta no es previa, ya que ésta se da después de adjudicar las áreas para explotación y exploración minero energéticas.

El favorecimiento por parte de la institucionalidad colombiana a un solo modelo de desarrollo para el campo enfocado en la agroindustria, la extracción y la explotación minero energética, no sólo pone en entre dicho el espíritu de la Constitución del 1991, sino también deja en el limbo los propósitos de los  acuerdos de paz de La Habana. Es por ello que se hace un llamado a respetar las consultas previas con las comunidades, a impulsar la lucha política por medio de las herramientas jurídicas existentes para se le adjudiquen los baldíos a las comunidades campesinas, e incidir en los concejos municipales para la construcción colectiva de los planes de desarrollo con enfoque territorial – PDET y finalmente, así como el impulso de las consultas populares mediante reglas claras, para que estas luchas democráticas sean ganadas bajo el amparo legal y constitucional que las antecede.

Publicado en Septiembre 15 de 2017| Compartir
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