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La reiterada insistencia del gobierno nacional en eliminar las restricciones a la acumulación de baldíos, confirma la trascendencia del asunto para la consolidación del modelo agroindustrial al que parece estar avocado Colombia dentro de la división internacional del trabajo. Un modelo que sin duda, resulta contrario a la consolidación de la paz.
Desde el frustrado intento del Plan Nacional de Desarrollo del primer gobierno de Juan Manuel Santos, ha insistido en eliminar las prohibiciones que la Ley 160 de 1994 establece sobre los predios baldíos. Primero, estos solo pueden adjudicarse a sujetos de reforma agraria, trabajadores sin tierra, en extensiones equivalentes a lo que una familia requiere para tener condiciones de vida dignas: la Unidad Agrícola Familiar (UAF). Segundo, una vez adjudicados, ninguna persona natural o jurídica podrá acumularlos en extensiones que superen la UAF.
Aquel intento fue detenido por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-644 de 2012. Ésta señala que los artículos del Plan de Desarrollo que creaban los Proyectos Especiales Agropecuarios o Forestales (PEDAF), los cuales modificaban la Ley 160 para permitir acumulaciones de tierra por encima de la UAF, resultaban regresivos, al atentar contra el acceso progresivo a la propiedad rural y la seguridad alimentaria (Corte Constitucional 2012).
Desde ese momento hasta la actualidad, el gobierno nacional ha presentado una serie de proyectos de ley con el mismo objetivo. Un artículo del frustrado proyecto por “regular” la extranjerización de la tierra, que interpretaba la vigencia de la prohibición del artículo 72 de la Ley 160 . El llamado por Juan Camilo Restrepo “proyecto de un día” (Restrepo & Bernal, 2014), el cual, copiando el modelo palmero, creaba los llamados gestores, empresarios del campo que podrían establecer proyectos asociativos con campesinos, en extensiones superiores a la UAF. Y más recientemente, el Proyecto de Ley 133 de 2014, que establecía las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, ZIDRES y su idéntico remplazo, el Proyecto 223 de 2015 , cuyo trámite cursa actualmente en el Congreso de la República.
En esta última versión, la intención es más amplia que la eliminación de la restricción de la UAF. Las Zidres son definidas como aquellas zonas aisladas de centros urbanos, con elevados costos de adaptación, baja densidad poblacional, altos índices de pobreza y carencias de infraestructura. En ellas se podrán adelantar proyectos productivos, los cuales recibirán una serie de incentivos y estímulos. Para el desarrollo de estos proyectos, los empresarios podrán solicitar predios baldíos en concesión, a cambio de una “prestación dineraria”, no definida en el proyecto. La duración de los contratos de concesión dependerá de “los ciclos productivos del proyecto”. Del mismo modo, el ejecutor del proyecto podrá “arrendar, utilizar, explotar, adquirir, recibir en aporte predios obtenidos lícitamente o asociarse con los propietarios que no deseen desprenderse del derecho del dominio”. Adicionalmente, las Zidres se considerarán de utilidad pública .
Es decir, no se trata únicamente del desarrollo de grandes proyectos agroindustriales a los que ingresan predios ya adjudicados como baldíos, sin ninguna limitación en su extensión. Adicionalmente en las Zidres, los baldíos que aún no han salido del dominio de la nación, se entregarán en concesión a los empresarios por periodos indeterminados y con una contraprestación económica tampoco determinada, que con seguridad será más que compensada con la serie de incentivos que recibirán quienes adelanten los proyectos. La utilidad pública sugiere que los proyectos adelantados allí tendrán prevalencia sobre otras actividades económicas, la producción campesina por ejemplo, y abre paso a la expropiación de quienes no estén alineados con el modelo agroindustrial propuesto .
La insistencia y las mutaciones de la propuesta, confirman que resulta una apuesta imprescindible para ejecutar el modelo de desarrollo rural que el gobierno nacional tiene en mente.
La obsesión por eliminar la restricción de la UAF y entregar los baldíos a empresarios, solo puede entenderse si se vincula con la pretendida inserción de Colombia en la economía mundial, en un periodo de crecientes demandas energéticas y de alimentos a nivel global, que se manifiestan en el auge del sector minero-energético, pero también en la destinación de crecientes extensiones de tierra para la producción de agro-combustibles y cultivos forestales (Salinas, 2012). Se vive una fiebre mundial por la tierra, en la que Estados, grupos financieros y multinacionales del agro se dedican a comprar tierras, que encuentran en los llamados países en desarrollo, con abundancia de este recurso, como el caso de Colombia (Arias, 2013).
El desarrollo de este modelo en Colombia se evidencia con la configuración del área cultivada: cada vez tienen mayor relevancia los cultivos permanentes, entre los que se encuentran aquellos destinados a la producción de biocombustibles y al mercado internacional (caña de azúcar, palma de aceite, caucho, forestales) y menor peso los cultivos transitorios.
La consolidación del modelo requiere entre otros, dos elementos fundamentales: seguridad jurídica y uso eficiente de los recursos, en particular de la tierra, ambos de preocupación central para el gobierno Santos. En las bases del Plan de Desarrollo se lee “Debido a la heterogeneidad del suelo rural colombiano, la escasa dotación de infraestructura y la existencia de suelos con limitaciones agroecológicas en términos productivos en algunas regiones, se deben desarrollar instrumentos que apunten al uso eficiente del suelo en escalas adecuadas” (DNP, 2015).Y en la ponencia del Proyecto 223 de 2015 “Existe gran diversidad de obstáculos, o cuellos de botella, que imposibilitan la inversión en el sector agropecuario, entre estos se encuentran: la inseguridad, la indefinición de derechos de propiedad (…)”.
La liberación de los baldíos y la eliminación de la restricción de la UAF cumple esa doble función: entrega la tierra a los usuarios considerados más eficientes (empresarios agroindustriales) y brinda seguridad jurídica a los inversionistas del agro. La política se complementa con grandes inversiones públicas y subsidios para promover el modelo, como los contenidos en el Documento Conpes 3797 de 2014, por $9,6 billones.
Aunque casos de apropiación de baldíos se presentan en diferentes regiones del país, es evidente que el reciente fenómeno de acaparamiento y extranjerización de tierras se ha presentado especialmente en la Altillanura. Esta región cumple dos condiciones, de un lado, coincide con la definición de las Zidres (Ver Mapa 1), de otro lado, es una zona de colonización relativamente reciente, lo que significa que la mayoría de predios allí ubicados son baldíos o adjudicados en el último periodo.
Es allí donde se ubican los casos denunciados de acaparamiento, entre los que sobresalen las multinacionales Cargill, Poligrow, Monica Semillas y actores nacionales como Corficolombiana y los ingenios azucareros Riopaila Castilla y Manuelita S.A. Un reciente informe de la Contraloría confirma ocho casos más de acaparamiento, denunciados desde el Congreso de la República, lo que indica que las dimensiones del fenómeno son mayores de lo conocido hasta hoy .
La decisión del gobierno de adaptar la legislación a los grandes proyectos agroindustriales, se fundamenta en la baja calidad de los suelos, la dispersión de la población y la carencia de infraestructura. Parte de desconocer a la población que ha habitado la región por décadas y que ha desarrollado modos de producción propios, sostenibles a pesar de las dificultades, como el caso estudiado por Forero, en Puerto López (Forero, 2015). Desconoce también las comunidades indígenas de la región, algunas de ellas nómadas recolectoras, que han insistido en la necesidad de ampliar sus resguardos. Y desconoce las características propias de un ecosistema frágil, sobre el cual la agroindustria extensiva traería graves consecuencias en materia ambiental.
¿Por qué optar por desarrollar la agroindustria en una región tan apartada y con características agroecológicas tan adversas? La respuesta se encuentra en dos hechos estrechamente relacionados, la alta concentración de la propiedad rural y consecuentemente, los altos precios de la tierra.
Por tanto, la pretendida salida a la escasez de tierra no consiste en una reforma agraria en las mejores tierras, que incluyera por ejemplo, atacar la ganadería extensiva e improductiva que ocupa cerca de 35 millones de hectáreas. Quienes concentraron las tierras al interior del país, ahora buscan acaparar también la llamada última frontera agrícola. En la competencia por la tierra hay que ubicar también al sector minero-energético. Los títulos mineros y petroleros, incluyendo sus rondas en las que no se pueden adelantar actividades agropecuarias, abarcan 40 millones de hectáreas (Mojica & Mejía, 2014), mientras el área cultivada apenas alcanza los 5 millones de hectáreas.
Uno de los puntos fundamentales del acuerdo sobre desarrollo rural logrado en la mesa de negociaciones entre las FARC y el gobierno colombiano en La Habana, es la creación de un fondo de tierras de distribución gratuita. Dicho fondo se alimentará de bienes de extinción de dominio, recuperación de tierras a favor de la nación (baldíos recuperados), actualización de la reserva forestal, tierras inexplotadas, tierras adquiridas o expropiadas por motivo de utilidad pública y tierras donadas (FARC-EP y Gobierno Nacional, 2014).
Los predios rurales que a 2014 contaban con extinción de dominio son 757, que alcanzan 42.143 hectáreas (Mojica & Mejía, 2014), de manera que esta es una fuente muy limitada para obtener tierras para el fondo de tierras. A pesar de que la expropiación por utilidad pública ya existe en la legislación, su aplicación requiere de voluntad política que hoy no parece muy clara. La actualización de las zonas de reserva forestal puede traer efectos ambientales adversos y tampoco significa ninguna democratización de la propiedad rural.
De tal forma que los baldíos que hoy son propiedad de la nación y los que puedan recuperarse, incluyendo aquellos de casos de acumulación por encima de la UAF, resulta una fuente fundamental para el fondo de tierras. Concesionarlos a empresarios, tal y como lo pretende el proyecto Zidres, limita certeramente la disponibilidad de tierras que podrían usarse para materializar la del fondo de tierras acordado en La Habana. La propuesta de las Zidres es contraria a la construcción de paz además, porque su modelo de desarrollo rural resulta excluyente, privilegia al empresario, desconoce al campesino, su cultura, sus formas de producción y limita su papel a participar en un esquema de asociatividad desigual en el que simplemente aporta su tierra, en la que se centra el interés del empresario.
Arias, W. (2013). Acaparamiento de tierras en la Altillanura: la manifestación de un fenómeno global. En Perlas de la corrupción. Bogotá: Debate. Corte Constitucional. (2012). Sentencia C- 644. Bogotá. DNP. (2015). Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "Todos por un nuevo país". Bogotá. FARC-EP y Gobierno Nacional. (2014). Borrador conjunto. 6 de junio de 2014. Forero, J. (2015). La viabilidad de la agricultura familiaren la altillanura colombiana. Bogotá. Mojica, J., & Mejía, M. (2014). Lo que usted debe saber sobre la propiedad y la tenencia de la tierra en Colombia. Bogotá: OXFAM-CRECE. Restrepo, J. C., & Bernal, A. (2014). La Cuestión Agraria. Tierra y posconflicto en Colombia. Bogotá: Debate. Salinas, Y. (2012). El caso de Colombia. En FAO, Dinámicas del mercado de la tierra en América Latina y el Caribe: concentración y extranjerización.
Economista, Universidad Nacional de Colombia. Candidato a Magíster en Investigación Social Interdisciplinaria, Universidad Distrital Francisco José de Caldas.
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