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Después del fallo del Consejo de Estado en el 2005, se abrió un debate jurídico y técnico en el interior de los Ministerios de Ambiente y Agricultura, quienes, haciendo una interpretación particular del mencionado fallo, no tramitarán licencias ambientales para los transgénicos. Inicialmente estos Ministerios no aceptaron el fallo; después el Ministerio de Ambiente otorgó en menos de un mes, en septiembre de 2005, licencia ambiental para un nuevo algodón transgénico de tecnología conjunta (Bt resistente a Lepidópteros y RR de resistencia al herbicida Glifosato). Posteriormente, en octubre del mismo año ambos Ministerios radican en el Senado de la República el proyecto de Ley 106 que busca eximir definitivamente el trámite de licencia ambiental para los organismos transgénicos. Finalmente, en diciembre se expide el Decreto 4525 que reglamenta el uso de transgénicos en Colombia.
En tanto que esta situación evidencia el caos jurídico en materia de política sobre bioseguridad del país, las transnacionales semilleras avanzan y consolidan su estrategia de introducir sus cultivos transgénicos, con el apoyo decidido del gobierno nacional, de los gremios económicos agroindustriales, y de gran parte de la comunidad científica, entre otros. El próximo cultivo que el gobierno nacional espera autorizar comercialmente en el país son varios tipos de maíces transgénicos con características Bt y de resistencia a herbicidas, de los cuales ya se están realizando ensayos de campo en varias regiones del país.
Colombia es uno de los países del mundo con mayor biodiversidad, y es centro de origen y/o diversificación de la mayoría de cultivos que sustentan la agricultura en el mundo (maíz, fríjol, yuca, papa, tomate, algodón, entre otros), y de sus parientes silvestres. Por ello existe un enorme riesgo que este patrimonio genético sea contaminado con genes y características de resistencia a herbicidas o con los genes que producen las toxinas Bt provenientes de cultivos transgénicos. Este tipo de estudios no se han realizado aún en Colombia, lo cual genera mayor incertidumbre.
Uno de los casos más críticos es lo que sucedería si se introduce maíz transgénico, pues Colombia es uno de los países del mundo con mayor diversidad de variedades nativas y criollas de maíz. En los bancos de germoplasma nacionales existen más de 5600 accesiones, muchas de ellas de origen nacional, las cuales son conservadas principalmente por las comunidades indígenas, negras y campesinas del país. El maíz se ha constituido en una de las bases fundamentales de su cultura, de sus sistemas de producción, y de la seguridad alimentaria de gran parte de la población tanto rural como urbana. Por ejemplo, en la región Caribe los indígenas Zenúes poseen más de 27 variedades de maíz, razón por la cual, recientemente 170 Cabildos del Resguardo Zenú de seis Municipios de Córdoba y Sucre, han declarado “su territorio libre de transgénicos”.
Una planta modificada genéticamente con la característica Bt, consiste en la introducción de genes de la bacteria Bacillus thuringiensis que produce una toxina letal para algunos insectos plaga de la familia Lepidóptera que atacan a las plantas de este cultivo. Actualmente existen cultivos transgénicos Bt, en plantas como algodón, maíz y papa, entre otros.
En varios estudios realizados en Estados Unidos y en Europa se ha evidenciado que las plagas de Lepidópteros han adquirido resistencia a la toxina del Bt. Por esta razón la industria y las autoridades regulatorias hacen obligatoria la implementación de áreas refugios, con el fin de retardar la aparición de dicha resistencia. Aunque existe un consenso en la comunidad científica de que la resistencia de todas formas se presentará, la pregunta es ¿Cuándo ocurrirá?. Esta situación genera que la tecnología Bt sea inefectiva a largo plazo de tal manera que los agricultores se verán obligados a retomar el uso de los insecticidas que supuestamente iban a disminuir, con el uso de la tecnología del Bt en sus cultivos transgénicos. Insecticidas que además, son propiedad de las mismas empresas que tienen la patente de estos cultivos.
La EPA y la Comunidad Europea consideran que los cultivos Bt son bioplaguicidas, por lo tanto requieren una evaluación de riesgos de bioseguridad mucho más estricta que para cualquier otro cultivo transgénico. Es así, como se exige evaluaciones de bioseguridad durante muchos años, de posibles riesgos sobre el ambiente y sobre la salud, que incluyen pruebas de alergenicidad, toxicidad y patogenicidad, tanto en humanos y animales domésticos y silvestres2; evaluaciones que en la práctica serían el equivalente a una licencia ambiental en Colombia y a otros estudios en salud.
Los cultivos Bt, tienen la capacidad de reproducirse y de transferir su polen y sus características a otras plantas afines genéticamente. Estas plantas, a diferencia de los plaguicidas químicos, interactúan continuamente con el ambiente y con los tóxicos que en ellas han sido introducidos. Por esta razón es necesario que los bioplaguicidas transgénicos tramiten licencia ambiental, e incluso debería ser un trámite más estricto que el que se aplica para el caso de los plaguicidas químicos.
• Durante los periodos en que se ha sembrado algodón Bollgard, en Tolima y en Córdoba, la presencia de plagas de Lepidópteros (Alabama, Heliothis y Rosado) ha sido baja, de esta manera, quien haya invertido en la tecnología Bollgard hasta este momento va asumiendo un sobre costo acorde a la medida en que los costos del control de dichas plagas en los convencionales sea menor; puesto que la semilla Bollgard cuesta el doble que la convencional.
• Hasta el momento se ha visto que la plaga de Spodoptera, no es controlada por el Bt, aunque supuestamente presenta un nivel medio de control con esta tecnología.
• Para el caso del cultivo de algodón en la región Caribe, la principal plaga es el “picudo” (Coleóptero), no controlada por la toxina Bt, de manera que tienen que seguir invirtiendo la mayor parte de los costos para el control de esta plaga.
• Tanto en Córdoba, como en Tolima, no se está realizando adecuado y suficiente control y seguimiento a las áreas de refugio que deben ser establecidas obligatoriamente.
• A los cultivos Roundup Ready (RR), tecnología que es propiedad de Monsanto, se les introdujo genes que le confieren tolerancia al herbicida glifosato. Es decir que al aplicarles este herbicida, se ataca a todas las malezas sin afectar al cultivo. Existen principalmente cultivos RR de soya, maíz, algodón y canola. Igualmente Dupont pretende introducir en Colombia una variedad de maíz transgénico resistente a herbicidas como el glufosinato de amónio.
• Las variedades nativas de cultivos como el maíz pueden erosionarse a causa de la contaminación proveniente desde los cultivos RR, tal como sucedió en México (centro de origen del maíz). Los cultivos resistentes a herbicidas pueden transferir esta característica a las especies silvestres que sean parientes de los cultivos, creándose así malezas resistentes a herbicidas.
• En Estados Unidos y en Argentina, los cultivos de soya RR y maíz RR han generado un alto incremento del consumo del herbicida que está amarrado al paquete de la tecnología patentada. Por ejemplo, en Argentina en 2003 el cultivo de 12 millones de hectáreas de soya RR, utilizó 120 millones de litros de glifosato, con consecuentes impactos ambientales y socioeconómicos.
Las evaluaciones de bioseguridad que se han realizado en el país hasta el momento en el marco de la reglamentación del ICA, para los cultivos transgénicos de algodón y maíz (Bt y RR), no han incluido todos los aspectos ambientales, socioeconómicos y de salud humana. En general se han realizado evaluaciones de eficiencia agronómica y de funcionamiento de la tecnología, pero los estudios relativos a los impactos ambientales y de salud son extrapolados de pruebas realizadas en EEUU y Europa, bajo contextos ambientales, productivos y socioeconómicos diferentes a los nuestros.
En el país no existe una norma de bioseguridad que considere los aspectos ambientales, socioeconómicos y en la salud humana de forma integral. Sólo la Ley 740 de 2002 que ratifica el Protocolo de Cartagena sobre bioseguridad, y desde el 6 de diciembre de 2005, el Decreto 4525 que reglamenta la mencionada Ley 740.
El Protocolo de Cartagena, posee enormes limitaciones en su alcance y ámbito de aplicación. Solamente se refiere al movimiento transfronterizo de organismos genéticamente modificados OGM, a través del mecanismo de Acuerdo fundamentado previo, pero no regula el uso y el manejo de éstos dentro del país una vez se haya autorizado su entrada. Efectivamente, el Protocolo por su carácter general, no incluye “explícitamente” que los países partes, después de la introducción de un OGM, deban tramitar licencias ambientales o algún procedimiento de evaluación específico ambiental, agronómico y en la salud humana, pues estos aspectos son materia de las normas internas de bioseguridad de cada país. El Protocolo se fundamenta en la aplicación del “principio de precaución” y se basa en la premisa que las normas nacionales pueden ir más allá de las exigencias de éste.
En el país sólo existe la Resolución 3492 de 1998 del ICA que regula los OGM para uso agrícola, y es específica sólo para material reproductivo (semillas), la cual prevé algunos estudios de bioseguridad específicos. Dado este vacío jurídico se requiere el trámite de una licencia ambiental, la cual se constituye en un instrumento previo y complementario a las demás evaluaciones de bioseguridad vigentes, para evaluar los posibles impactos ambientales de los OGM.
Después de la introducción de algodón Bt en el año 2000 en Colombia, se interpusieron dos acciones populares, de las cuales una fue fallada en febrero de este año. Esta acción Popular cuestionaba al Ministerio de Ambiente por la omisión en sus funciones dado que no exigieron una licencia ambiental para este cultivo. Luego del fallo en primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que derogó la autorización del ICA para introducir el algodón Bt en la región Caribe, en febrero de 2005 el Consejo de Estado, falló en segunda instancia y determinó no procedente la licencia ambiental para este caso específico, puesto que consideró que la solicitud de Monsanto y la resolución que aprobó estas siembras, fueron anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 740 de mayo de 2002, aprobatoria del Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad en Colombia. Sin embargo dispuso que todas las solicitudes para cultivos GM posteriores a la entrada en vigencia de dicha ley, tienen la obligación de tramitar licencia ambiental ante el Ministerio de Ambiente.
• Se otorga la primera licencia ambiental: el Ministerio de Ambiente mediante Resolución 1342 de 15 de septiembre de 2005 otorgó la primera licencia ambiental para la importación de algodón con las tecnologías conjuntas Bollgard y Roundup Ready. Licencia que surtió trámite en un tiempo récord de un mes “Licencia Light o Express”.
• El Consejo de Estado echa para atrás su fallo de febrero de 2005: luego del fallo del Consejo de Estado, el 23 de septiembre de este año el Ministro de Agricultura hizo una consulta al Consejo de Estado solicitando el concepto de esta instancia sobre la normatividad vigente en Colombia para introducir organismos vivos modificados en Colombia y sobre el fundamento legal de la exigencia de licencia ambiental para transgénicos. A pesar del fallo emitido por esta instancia en febrero de 2005, el cual fue claro en precisar que los transgénicos deben tramitar licencia ambiental después de la entrada en vigencia del Protocolo de Cartagena, el 7 de diciembre, el Consejo de estado emitió su Concepto, en el que explícitamente considera que los transgénicos no deben tramitar dicha licencia.
• Trámite del Proyecto de Ley 106 en el Senado: el 15 de noviembre de 2005 la Comisión V del Senado de la República aprobó en el primer debate el Proyecto de Ley 106, presentado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Ministerio de Agricultura, el cual pretende derogar la obligación impuesta por el Fallo del Consejo de Estado (febrero 2005), que ordena que todos los organismos transgénicos que se pretenda introducir al país deben tramitar previamente licencia ambiental ante el Ministerio de Ambiente. Se pretende que este trámite se realice, por medio de una simple autorización ministerial. Sin embargo, luego del concepto emitido por el Consejo de Estado en diciembre de 2005, el gobierno decidió retirar dicho proyecto del Congreso de la República; puesto que consideró que dicho Concepto, junto con el Decreto 4525 de diciembre de 2005 que reglamenta el uso de transgénicos en el país, le permite una suficiente seguridad jurídica que hace innecesaria esta Ley.
Finalmente, el gobierno expide este Decreto interministerial, el cual define los Ministerios que tienen competencia en materia de bioseguridad, y crea tres comités técnicos Nacionales. El articulado completo de este Decreto es un remolino de inconsistencias técnicas, y presenta serios planteamientos como delegar las decisiones con relación a la introducción de transgénicos a los Ministerios de Ambiente, Agricultura y Protección Social. El Decreto atomiza y diluye las funciones y las evaluaciones de bioseguridad que se deben realizar, sin tener en cuenta los aspectos de manera integral. A continuación se presentan algunos aspectos críticos de este Decreto:
• Se atomizan las competencias en materia de bioseguridad
Este Decreto asigna como autoridades competentes para la aplicación de esta norma, de forma aislada e independiente: Al Ministerio de Agricultura le asigna el control de las actividades que son exclusivamente de uso agrícola, pecuario, pesquero, plantaciones forestales y agroindustriales. Al Ministerio de Ambiente, les asigna el control las actividades que son exclusivamente para uso ambiental. Y al Ministerio de Protección Social, las que son exclusivamente para la salud o alimentación humana. No existe ningún sustento científico que permita establecer con exactitud cuáles son las líneas divisorias que limitan las competencias en el ámbito agrícola, ambiental y la salud. Por esto, es totalmente improcedente hacer esta división artificial cuando en el mundo la tendencia es a evaluar integral y articuladamente estos aspectos.
• El trámite de la solicitud y homologación de estudios
Este Decreto le facilita el trámite al solicitante para introducir un OGM, tanto para la investigación como para la liberación comercial, puesto que su solicitud sólo tendría que presentarse ante la autoridad competente de acuerdo con el uso principal que se le pretende asignar a un determinado organismo modificado genéticamente, lo cual eximiría a estos organismos de evaluaciones rigurosas en otros aspectos que son igualmente fundamentales. Por ejemplo, un maíz que se pretenda introducir como semilla o como material reproductivo solo requeriría las evaluaciones agronómicas pertinentes que le exigiría el ICA como la autoridad agrícola en la materia, pero los estudios ambientales y en la salud se homologarían a partir de la información que presente el solicitante. Igualmente, un maíz que se pretenda introducir como alimento no requeriría los estudios rigurosos ambientales y sus posibles efectos en el caso de que este maíz se utilice como material reproductivo.
Esta situación le facilita enormemente los trámites de las solicitudes a las empresas semilleras, quienes son las más interesadas en la introducción de alimentos y cultivos transgénicos, puesto que evidentemente esta norma está elaborada para eximir las evaluaciones de riesgo, el monitoreo y control por parte de las autoridades competentes y le transfiere gran parte de estas funciones a las mismas empresas que pretenden introducir estos organismos. Es así como esta es una norma elaborada a las necesidades de las transnacionales, con el total aval del gobierno nacional.
La norma establece que una entidad de investigación, puede obtener a partir de una sola solicitud la autorización para el desarrollo de actividades con fines de investigación de OVM, que amparen todos los proyectos y actividades que realicen. Esto desconoce lo ordenado por el Protocolo de Cartagena y la normatividad vigente en el país en donde se establece que las evaluaciones deben ser caso por caso y paso por paso, y no incluyéndolas en solo paquete como si todas tuvieran las mismas características y condiciones para su desarrollo.
• Evaluación y gestión del riesgo
"La norma establece que para el caso de OVM de uso agrícola, pecuario, pesquero, plantaciones comerciales, forestales y agroindustriales, estas evaluaciones y gestión de riesgo las realizará el ICA”. “Para el caso de OVM para uso exclusivo en salud o alimentación humana y/o ambiental, las evaluaciones y gestión de riesgo será elaborado por el solicitante o interesado”.
Esta situación es extremadamente crítica porque las autoridades en la materia, que tienen la responsabilidad y la obligación de participar en la evaluación de riesgos, la están delegando totalmente en el solicitante. Esta situación convertiría a quien pretende introducir transgénicos “en juez y parte”, y se perdería totalmente la objetividad, la independencia y el rigor científico que se requiere en este tipo de evaluación. Adicionalmente, este procedimiento de evaluación y gestión del riesgo permite homologar estudios que se hayan realizado en otros países con contextos ambientales y socioeconómicos diferentes, por lo cual no pueden ser aplicables al contexto nacional. Adicionalmente las conclusiones y recomendaciones a las cuales se llegan a partir de estos estudios, se realizaría mediante metodologías basadas en la “equivalencia substancial”, procedimiento que ha sido fuertemente cuestionado científicamente y revaluado en muchas partes del mundo.
• Se crean Comités Técnicos Nacionales de Bioseguridad
Mediante este Decreto se crean tres comités técnicos sectoriales. Uno para OVM con fines exclusivamente de uso agrícola y pecuario, el cual está conformado por el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Protección Social, el Ministerio de Ambiente, un representante de Conciencias, y un representante del ICA. Un segundo Comité para OVM con fines exclusivamente ambientales, conformado por Ministerio de Ambiente, Ministerio de Protección Social y un representante de Colciencias. Finalmente un tercer comité para OVM para uso en salud o alimentación humana exclusivamente, conformado por el Ministerio de Protección Social, el INVIMA y Colciencias.
No tiene ninguna presentación ni sustento científico pretender realizar las evaluaciones de bioseguridad y los trámites para la aprobación de OGM, mediante tres comités que operan de forma separada y desarticulada puesto que estas evaluaciones deben ser realizadas de forma integral para proteger el ambiente, la biodiversidad y la salud pública en el país. De esta manera, incluso se desmonta la conformación de un CTN de uso agrícola coordinado por el ICA el cual estaba constituido por 11 miembros en donde a pesar, de no haber una participación amplia de sectores de la sociedad como los agricultores y las organizaciones ambientales, de consumidores y órganos de control del Estado, sí existía una mayor representatividad de la academia, los gremios económicos y agricultores.
• Etiquetado y rotulado
Este decreto establece que la autoridad competente podrá establecer disposiciones con relación a la información que se deberá suministrar a los usuarios y consumidores en las etiquetas y empaques de los OVM; lo cual queda abierto a que sólo podrá haber alguna información relacionada con el contenido de estos cultivos transgénicos, en los casos que las autoridades competentes lo consideren necesario pero no lo establecen como una obligación ni como el ejercicio del derecho que tenemos los consumidores para decidir libremente si adoptan o no estas tecnologías y el uso de estos productos. Evidentemente este Decreto está diseñado para facilitarle a las empresas que pretenden introducir cultivos y alimentos transgénicos al país, sin la obligación de segregar o etiquetar estos productos, y así evitar los cuestionamientos y rechazo de los diferentes sectores de la sociedad.
• Régimen de transición
Este Decreto no es aplicado a las actividades ya autorizadas previamente y tampoco a aquellas solicitudes que iniciaron todos los trámites para OVM solicitados antes de la entrada en vigencia de este Decreto. Esta situación es preocupante especialmente con relación a las solicitudes que están en curso, que incluye varios tipos de maíz transgénicos Bt y RR, los cuales se tramitarían mediante los procedimientos que más le favorezca a las empresas.
En diciembre de 2005, el Consejo de Estado emitió a solicitud del Ministro de Agricultura un concepto que fue contrario a su fallo inicial en el que ordenó el trámite de licencia ambiental para la introducción de cultivos transgénicos en el país; pero esto no implica que el fallo no este en firme y que de deba aplicar. Adicionalmente el Decreto 4525, no puede derogar la obligación de tramitar licencia ambiental considerada en la ley 99/93, puesto que tal como lo afirmó el Consejo de Estado “los organismos genéticamente modificados, corresponden a materiales o productos sujetos a controles en virtud de tratados, convenios y protocolos internacionales, tal como lo contiene el numeral 8 del artículo 52 de la Ley 99/93, en el numeral 11 del Decreto 1728 de 2002 y en el Decreto 1220/05”; es decir, se refiere a los productos señalados por el Protocolo de Cartagena sobre bioseguridad (ley 740/02). De acuerdo con el Protocolo, en su ámbito de aplicación, incluye tanto los OVM, sus componentes y los productos derivados.
Consideramos fundamental, que para todas solicitudes de introducción de nuevos cultivos y alimentos transgénicos, como el maíz, arroz, papa, caña, fríjol, soya y otros, que están actualmente en trámite en el Consejo Técnico de Bioseguridad del ICA (CTN); deben evaluarse con extremo rigor, basándose en la aplicación del “Principio de Precaución”; utilizando los mas altos parámetros de evaluación ambiental y de seguridad en la alimentación, puesto que muchos de estos cultivos son originarios y/o presentan una enorme diversidad en el país, además porque son la base fundamental de nuestra alimentación.
Las transformaciones en materia jurídica relacionada con la introducción de organismos transgénicos, muestra la enorme presión que están ejerciendo sobre el gobierno de Colombia las empresas biotecnológicas que promueven estos cultivos en todo el mundo. Adicionalmente, la defensa acérrima que hace tanto el gobierno nacional como las transnacionales sobre los beneficios de estas tecnologías para el país, evidencia una alianza entre estos dos sectores. A pesar de las enormes preocupaciones, cuestionamientos y demandas judiciales que las organizaciones de la sociedad civil han planteado, el gobierno insiste en introducir de forma acelerada, inconsulta y sin sustento científico y jurídico, la introducción de estos cultivos. El Decreto 4525 que pretende atomizar las competencias en materia de bioseguridad, facilita la introducción de transgénicos y permite evadir las evaluaciones de bioseguridad de forma rigurosa y completa, lo que traería enormes impactos negativos sobre los complejos ecosistemas, biodiversidad y sobre los aspectos económicos en el país.
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[2] Regulación de la EPA para biplaguicidas trangénicos: www.epa.gov/pesticides/biopesticides/
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